【深度】高度关注反垄断执法，推进燃气行业健康发展——也谈反垄断执法之影响及应对

直到上个世纪末，我国城镇燃气管理体制基本上还是计划经济体制模式。2002年，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开启了城镇燃气行业市场化改革的进程。特别是随着2004年西气东输一线贯通和广东液化天然气接收站及输气项目的建设和运营，我国大部分城市逐步实现天然气利用。这一时期，各城市政府部门纷纷招商引资进行城市基础设施新建和改造。在所有制改革方面，城镇燃气行业在天然气全产业链以及整个市政公用领域中，率先打破各地方国营企业对行业的垄断地位，逐步实现“政企分开”，企业成为经营主体，告别了“投资靠政府、经营靠补贴”的历史。通过引入各类社会资本，开展股份制改造，深化国有企业改革，城镇燃气行业迈出市场化进程的关键一步。

得益于此后十几年改革不断深入，以及下游城镇燃气企业不遗余力的市场开拓和上游长输管网的持续建设，城镇燃气领域在各方面取得了巨大成绩。大部分燃气企业实现了股权结构多元化，企业治理结构、管理体系更加符合市场化要求。国有企业迸发活力，民营、港资以及一部分外国资本也进入城镇燃气行业，涌现出一批具有规模化经营实力的燃气集团、上市企业，有些还跻身世界燃气行业的前列。截至2015年12月，城镇燃气所消费的天然气占我国天然气总消费量的比例已达到54%，明显高于发电、化工等领域，成为天然气推广利用方面的领头羊。作为清洁能源，天然气在我国大力推进环境治理进程中正在发挥越来越重要的作用。在“十二五”期间，城镇燃气行业深入落实《大气污染防治行动计划》，使用天然气累计替代燃煤6.8亿吨，减少二氧化碳排放量超过10亿吨，节能减排成效显著。

从十几年的发展历程可以看到，虽然城镇燃气行业距离建设市场经济管理和运营体制的要求还有一定差距，但与供水、供热等公用行业相比，以及在天然气全产业链当中，城镇燃气行业的市场化改革还是走在了前面，市场化改革释放的红利惠及需求不断增长的民生保障工程，惠及重污染治理压力下的环保事业，惠及结构持续优化中的能源产业。

然而，作为国家重要能源，整个天然气产业，包括城镇燃气领域的市场化道路任重道远，天然气作为商品的属性并未得到充分体现。十几年的市场化改革，跨过了欧美国家长期的发展道路，成绩虽大，但非市场化管理的痕迹仍在，几十年形成的行业经营模式仍然主导城镇燃气企业的生存，城镇燃气及相关的产品、服务市场深层次的结构性矛盾亟需解决。主要表现在：

（一）燃气价格机制亟待理顺，燃气企业市场经营环境亟待优化

长期以来，天然气市场价格机制没有理顺。天然气价格不能充分反映城镇燃气企业生产、运营和服务的真实成本和市场供求关系。城镇燃气的购气价格（门站价）为中央政府定价，居民用气的销售价格则由地方政府定价，政府同时监管配气价格和销售价格。在居民用气市场，燃气企业对民用气销售市场没有价格决定能力。在非居民用气市场，由于国家实行指导价，且各地普遍存在上游调价而下游不能按市场规则合理顺价的规定，燃气企业对销售市场价格决定能力也十分有限。上述因素导致居民用气价格受政策性因素影响与成本长期倒挂，非居民用气价偏高，天然气下游市场严重依赖“交叉补贴”这一非市场价格机制得以维持。业界长期呼吁的以用气数量确定价格的两部制气价虽然有利于企业厘清投资成本和收益，符合市场化的要求，却迟迟得不到落实。在部分地区，特别是缺乏天然气工业用户的地区，以天然气为主的城镇燃气企业在与煤炭、人工煤气、LPG和重油等可替代能源的市场竞争中长期处于劣势。因此，在作为经营核心的配售气业务难以盈利的情况下，部分城镇燃气企业必然将燃气相关的工程、服务业务作为企业的生命线。

（二）第三方准入亟待落实，燃气企业市场竞争地位亟待加强

天然气长输管道、LNG接收站和储气设施的第三方公平准入政策长期未能落实，亟待推动。天然气气源渠道单一化，基本依靠国有石油公司和少数非常规天然气生产商，天然气供给市场主体的数量远远不足以形成充分竞争，管网和储备设施体系没有互联互通。城镇燃气企业不能根据市场情况自由调配气源，无论气源品种结构还是价格，都未能反映真实的供需关系，气源采购市场存在扭曲。这种情况导致城镇燃气企业没有灵活的气源采购能力，以配售气为主的经营空间十分有限，因天然气管道运输业务的自然垄断特性产生的市场支配地位并不能给企业带来合理利润空间以回收前期的巨额投资，不得不重视多种经营，某些中小企业甚至长期存在“堤内损失堤外补”的情况。

（三）工程施工市场监管仍需加强，燃气企业市场竞争责任亟待厘清

燃气行业关系到千家万户的生命财产安全，这一行业属性决定了安全是每个燃气企业的命脉，安全性的重要程度不亚于甚至高于经济性。据不完全统计，近些年燃气民居和饭店燃气爆炸事故居高不下，其中民居的事故发生率最高，超过了65%以上。2016年我国共发生燃气爆炸事故805起，造成1100余人受伤，95人死亡，其中民居事故发生了531件，占比高达66%。因此，把握城镇燃气行业事关社会公共安全的特征，把安全的重要性放在经济性之上，有效对工程设计、施工、监理、工程设备质量及工程管理的每一个环节实施有效管控，是将社会安全风险最大限度降低为零的关键。当前，城镇燃气行业施工标准在一定程度上存在不健全、不细致以及标准本身的要求落后于社会发展需要的情况。同时，对于难免存在的施工方本身工程设计水平和技术水平落后、不文明施工的问题，如果安全监管责任同时缺失，燃气工程的质量水平必然得不到保证。而管道燃气行业的特点决定了管线一旦埋设，其安全问题就难以发觉，这是造成燃气行业每年安全事故屡见不鲜的重要原因之一，也是长期以来形成的燃气公司全流程参与燃气工程这一行业惯例的根源。与此模式相适应的，是城镇燃气企业长期担负从市政管网-庭院管网-户内管网全链条的安全责任。从市场公平原则角度，依据物业所有权或燃气工程施工责任厘清燃气管道安全责任，是未来城镇燃气企业适应反垄断规则过程中必须正视的问题。

（四）企业和用户责任亟待划分，燃气企业市场经营空间亟待释放

因管道运输环节的特性，城镇燃气行业普遍具有自然垄断性。经过长期的行业经营和多年的市场化改革，燃气行业逐步形成了可以适应国家现行管理体制的生存模式，尽管仍需不断改革完善，但燃气企业在前期的大量投资也可得到必要回报。然而，由于社会普遍对于天然气的商品属性认识不足，仍沿用计划经济时期“福利气”的眼光看待城镇燃气行业，对“公用”和“公益”的界限模糊，在城镇燃气管理中，燃气企业“权利”和“责任”不相匹配的情况长期存在。如庭院管网产权属居民共有，维护保修责任却由燃气企业承担，同时维护费用收取的法定依据含糊，极易被居民用户误认为“乱收费”。而居民户内管网也不属于燃气公司所有，其维护工作，却完全依靠行业长期形成的惯例，基本由燃气企业无偿负责。在规范经营秩序时，用市场经济的管理手段，而在强调用气保障服务时，沿袭计划经济的管理和服务方式，由此可见燃气行业的市场化综合配套改革仍然任重道远，《物权法》对于居民物业权利和责任相匹配的原则必须得到落实。

（五）竞争法规细则亟待完善，市场竞争秩序亟待理顺

《反垄断法》颁布后，各项配套规定逐步出台，为政府部门和行业、企业认真遵守《反垄断法》，推动各行业各领域公平竞争创造了良好的条件。然而，对于城镇燃气这一推行市场化改革仅仅十几年的行业而言，如何正确理解和掌握《反不正当竞争法》和《反垄断法》，合理合法运用和遵守市场公平竞争法则，需要一个逐步适应和完善的过程。对于事关人民生命财产安全和日常生活保障的燃气等公用事业行业，国家也有必要通过执法实践，摸索适应市场竞争需要的行业反垄断指导。其它行业或领域已有这方面的先例，如国家有关部门已公开征求意见的《关于汽车业的反垄断指南》、《行业协会价格行为指南》等，也可以为燃气等公用行业探讨既适应行业特性又符合竞争法律的规则提供借鉴。

从反垄断法律专业角度，用气、燃气施工工程、施工材料采购、燃气设备以及用户服务等各项交易可以作为不同的商品或服务市场看待。但对任何燃气企业来说，这些业务都是城镇燃气行业长期提供燃气普遍服务过程中逐渐形成的，经过综合平衡之后逐步构成了国家现行政策环境下燃气企业生存的基础。在现有条件下，一方面城镇燃气企业依靠长期以来形成的行业惯例维持现有的生存模式，一方面行业也在不断呼吁国家各相关部门加快推进改革，并对协调改革和监管步伐给予足够关注。随着市场经济改革的不断深入，作为天然气产业链的重要组成部分，燃气经营领域的市场化改革必然向企业经营管理领域继续不断延伸。在这一过程中，为了真正实现市场公平竞争，有关部门、行业和企业应当高度关注以下几个方面：

（一）提高对行业反垄断重要性的认识

作为公用事业行业，城镇燃气在长期的安全保障供气过程中形成一定的专业垄断地位，在管理体制转变过程中不免遗留保有一些传统的经营模式和习惯，存在与市场经济发展总体趋势相悖的地方。而随着市场经济的建立、发展和健全，全行业必然面临转变思路，适应新形势的需要。城镇燃气行业所具备的市场支配地位是行业特性形成的，应更多服务于提高行业经营效率，服务于提高行业技术水平，服务于确保社会公共安全，服务于增加社会总体福利。滥用市场支配地位不仅违反法律规定，更重要的是堵塞了行业自身市场化发展的道路，不利于行业的根本利益和长远发展。因此，城镇燃气企业应认真总结几十年来行业生存发展过程中积累的经验教训，从全局和发展的角度深刻理解国家在反垄断法律治理方面的各项政策措施，同时在自身经营中接合行业特征和经营特性，在深入领会《反垄断法》等公平竞争市场法则的基础上，积极推动有关部门或行业协会总结适应行业特性的反垄断规制法则，切实提高行业自律水平，使之规范化、制度化。

（二）建立行业设备采购、施工标准和安全保障体系

城镇燃气行业能够健康、稳定发展，安全是根本保障。燃气工程施工的质量保证是其安全得以保障的最重要环节之一。作为民生工程，其施工的好坏将直接影响未来供气的安全，也关系着千家万户生命财产安全。作为全程参与城镇燃气规划制定的城镇燃气企业，一方面熟悉地下管网的规划、设计及管网在地下的走向以及管网各项技术指标，同时因依法担负维护和抢修义务，相对其它任何市场参与主体，更能代表广大用户的整体利益特别是安全利益。因此，参与燃气行业经营管理的各方，都应正视燃气行业工程施工环节存在的现实问题，把握社会公共安全和市场竞争利益的关系，建立和完善行业设备采购、施工标准和安全保障体系，在遵守反垄断法律法规的情况下妥善处理施工市场材料、服务供应商的公平选择和燃气管道运营维护生产安全的关系，杜绝工程施工带来的安全隐患，确保安全监管责任到位。

（三）理顺价格体系，建立公平合理的配气价格机制

成熟的城镇燃气行业市场运营模式，是国家有效运用市场经济手段加强行业管理的有效保障。为了加快推动建立市场公平竞争秩序，国家应尽快理顺城镇燃气价格体系，建立公平合理的配气价格机制。在中游管网公平准入得到落实的基础上，国家可以考虑全面放开天然气门站价格，同时建立符合市场化要求的城市燃气价格形成机制，加快推进下游天然气价格成本监审工作，尽快落实非居民用气销售价格改革，适时启动居民用气销售价格改革，消除交叉补贴，深入推进两部制气价、阶梯气价、季节气价、储气调峰气价等价格改革，还原天然气商品属性。在企业生存发展的问题上，“如果有需要对其依法关上窗，那也需从行业生存角度同时为其打开发展之门”。只有通过理顺价格，才能理顺城镇燃气企业的经营模式，才能确保市场公平竞争制度长期、和谐、稳定。

（四）提高全社会对居民供气服务安全保障的认识

要彻底打破计划经济条件下广大用户对于城镇燃气“福利气”的认识，从市场眼光对待城镇燃气企业的供气服务安全保障。通过建章立制，建设“责、权、利”相互协调的制度保障体系，调整《城镇燃气管理条例》中与《物权法》不相适应的部分，深入研究居民燃气设施安全维护费用问题，厘清政府、燃气企业和居民在安全维护中的权责，使得城镇燃气企业的安全维护成本得到合理消纳，理顺市场经济条件下供气服务安全保障机制，确保行业经营管理体制适应城镇燃气市场化改革步伐，以及国家反垄断机关不断加强的市场公平竞争管理要求。