应急监管执法不应"暴风骤雨式大检查"，而是执法常态化

【思考实践】 暴风骤雨式大检查VS执法的常态化作用极致性发挥（应急监管的工作重心从“应急工作”向“应急事业”转变）

摘要： 政府监管层面如何实现全社会安全生产（应急管理）工作的的稳定性、长效化和体系化，是多年来一直困扰地方各级应急管理部门决策者的战术性疑难问题。

多年来，我们业已习惯的暴风骤雨式大检查虽然效果立竿见影，但是其工作模式 一直侧重于“临时抱佛脚”，一直徘徊在“应急工作”的临时性层级，没有进行“应急事业”的全方位体系构筑，即使是应急监管人员日复一日的不辞劳苦、呕心沥血，却无法杜绝重特大生产安全事故的时有发生，  执法的常态化作用实现极致性发挥就是让执法回归本体意义上的价值范畴， 将应急执法工作打造成常态化、长效化、高质量化的尖兵利器。

用“执法的常态化作用实现极致性”来逐步替代 当下频繁开展的 “暴风骤雨式的大检查”， 实际上也就是将暴风骤雨式大督查、大检查、大排查的瞬间功能作用发挥到“常态化”、“永久化”的状态，来长期稳定地实现 遏制重特大事故发生的最终效果。 这是应急管理部门从“应急工作”向“应急事业”的转型转变的一个重要举措。“打铁还需自身硬”，完成这一替代举措的关键在于执法机构在实际意义上的做大做强和将其常态化作用发挥到极致。

一、暴风骤雨式大检查模式的利弊分析

面对纷繁复杂的全社会安全生产工作，尤其是在重大经济社会敏感时段、重特大生产安全事故多发频发时期和重大自然灾害事件发生后， 我们越来越习惯于通过暴风骤雨式的大督查、大检查、大排查，来换取这种强力举措实施短时间内所形成的安全生产的高压震慑和随之带来安全生产形势的短暂性好转，但这绝非政府监管的常态， 多年来，其中的一个重要原因在于我们的工作重心一直处于低位徘徊，没有将“应急执法”的常态化作用发挥到极致，换句话说，就是一直徘徊在“应急工作”的临时性层级，没有进行“应急事业”的全方位体系构筑。

随着党和国家对应急管理工作和安全生产工作的日益重视，随着“生命至上”、“安全第一”的理念逐步深入人心，尤其是伴随着生产全事故责任追究的一次次“波澜壮阔”，每一场突如其来发生的的重特大生产安全事故都会给地方政府及其有关监管部门带来巨大的的政治压力、舆论压力、社会压力（特大自然灾害事件近年来也不遑多让），在这种各方压力交织叠加的情况下，地方政府和有关部门通常会“头痛医头、脚痛医脚”，反弹式地集中精力狠抓安全生产工作，每一场重特大生产安全事故或者重大自然灾害事件发生后，总会运动式地集结调动可以调动的所有力量开展暴风骤雨式大督查、大检查、大排查。 如此以来的临时性、爆发式的强力举措虽然可以短时间形成安全生产和应急管理的高压震慑，但是这种临时性、爆发式的强力举措过后就会不可避免的产生松懈和疲态，长期以往的松懈淡薄就又孕育了下一个重特大生产安全事故发生的潜在可能性。有学者将其形象的归结为“乒乓球弹跳理论”。

诚然， 暴风骤雨式大督查、大检查、大排查可以短时间内排查出来数量惊人的事故隐患或者违法行为，既可以在短时间内对事故的多发频发趋势起到一定的遏制作用，也可以通过规模宏大的大检查活动来彰显政府部门对安全生产工作监管的强度力度。但是这种暴风骤雨式的大督查、大检查、大排查终究不是政府监督管理的常态，耗费大量的人力物力财力不说,暴风骤雨过后会产生反弹式的懈怠和淡漠，甚至在有些地方还会产生“一人生病，全家吃药”、“一厂事故、各厂停工”有损政府公信力的现象。长此以往，重复检查、形式主义、应对疲劳等深层级问题也会交替出现。尤其是近年来面对经济下行压力和新冠疫情反复冲击的严峻态势，企业在应对潮水一样的层层安全生产检查中难堪重负，甚至是影响到了企业的正常生产和管理。

二、暴风骤雨式大检查模式被频繁采用的原因辨析

地方政府和有关部门习惯于采取暴风骤雨大检查、大督查、大排查模式已经沿袭多年，这种现象的常年存在是有着多重内外部原因的，外部原因主要是追责压力的日益扩大、安全生产工作政绩的误导性评判、应急管理体制机制的多年不顺畅，内部原因则是应急管理行政执法体系的整体收缩。

政府部门尤其是应急管理部门（安全生产监督管理部门）时常面临追责压力并且日益扩大化，这是一个老生常谈的话题了。长期以来，在生产安全事故发生以后，一直对安全生产的政府部门监督管理人员采用的是扩大化的追责方式，使得安全生产监管人员一度成为客观性的高危职业，监管队伍人心不稳，基层人员怨声载道， 相关法律法规对于事故追责往往规定的非常详尽，但是对于尽职尽责的监管人员，如何保护，却 缺乏具有相应法律效力的 保障条款。

近几年国家安监总局（应急管理部）已经意识到了这个问题，于2012年出台了 《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》 ，2022年出台了 《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》 ，两部规章中都明确提出了安全生产执法人员的“免责条款”，只可惜两部规章法律位阶不高，无法形成与固有刑事法律运行模式的层级对抗，在2017年中央在《关于在安全生产领域深化改革的意见》中提出了“失职照单追责，尽职照单免责”的规定，但是这一规定又是宏观性的，缺乏相应的实施细则和相关解释。到目前为止，实际上对于事故追责扩大化的问题仍然是没有很好的得到解决，相关对等的的法律保障制度长期缺位。

应急管理工作政绩的误导性评判属于一个观念理念上的普遍认知问题，在社会民众的普遍认识中，应急管理部门（安全生产监督管理部门）就是负责消除和杜绝事故的，也是负责应对和消弭自然灾害创伤损害的，因此事故的发生或者自然灾害的应对不力就是应急管理部门的严重失职渎职，这就属于对应急管理部门基本职责职能的误解和误导， 因此地方政府和应急管理部门的决策人就会对重特大生产安全事故或者重大自然灾害事件异常敏感，尤其是重特大生产安全事故发生后，就会以最快的速度“穷兵黩武”运动式地集结调动可以调动的所有力量开展暴风骤雨式大督查、大检查、大排查，这既回应了舆论对于政府及其应急管理部门职责责任的热切关注，一定程度上挽回事故导致的不利影响，也可以从直观层面暂时避免重特大生产安全事故的再次发生或者频繁发生。 这就导致地方政府和应急管理部门在安全监管政绩目标的选择上偏好于人员力量的快速集结和检查隐患数字的庞大。

应急管理体制机制的多年不顺畅也是一个沉积多年的顽疾了，从诞生于2002年左右的安全生产监督管理系统到今天机构改革后的应急管理系统，体制机制的不顺畅问题可谓是一直伴随，总体来说应急管理部门成立时间短，监管基础薄弱，发展推进缓慢，尤其是各种体制机制性的疑难问题往往是老问题尚未解决，新问题又产生出来，这一点完全属于暂时性、临时抱佛脚性质上的“应急工作”，而非常态化、长效化、体系化和高质量的“应急事业”，应急管理部门终日里忙忙碌碌的都是“如何采取强力措施，快速遏制事故反生”，而较少静下心来去思考如果构建长效化、体系化监管事业的问题，如此以来虽然应急管理工作开展也算是历时多年，但是从全局和发展的角度上来看，应急管理工作一直都处于上升发展的地瓶颈期，一直都在疑难问题上徘徊不前，因此时至今日我们的应急管理体制机制依旧存在诸多的陈疴旧病。

【执法难，难执法】 应急管理行政执法体系的整体收缩也是多年累积下的顽疾重症。 应急管理行政执法体系自身的整体萎缩成为促使执法的本体功能作用无法发挥的根本原因，也是导致“头痛医头脚痛医脚”现象的主要内部原因。 一方面是 “法难执” 。法律制度纷繁冗多，相互冲突且执行缺乏保障，立法者没有很好地通过立法解释来解决这些实际问题，导致监管者无所适从。长期以来，日常的法律学习和法律培训往往偏重于理论的灌输，而缺乏实践的对接和应用，而监督管理又是一门纯粹的实践性业务，执法者往往都可以很好地理解法律条文的字面意思，但是一旦法律条文跟实践相结合，就会无所适从；另一方面是 “难执法” ，主要是执法基础薄弱，纵观省市县的应急管理行政执法队伍，编制机构设置问题、装备车辆问题、执法技术知识问题、人员素质问题、重大疑难问题没有解决出口等问题常年累积得不到相应的解决，使得应急管理行政执法队伍的综合能力无法实现执法的常态化作用极致性发挥，也无法匹配和适应稳定安全生产和应急管理形势的基础核心作用。

三、应急工作与应急事业的理念辨析

近年来 “应急工作”与“应急事业” 的概念提法在应急管理系统日趋凸显， 从“应急工作”向“应急事业”的转型转变也就成了破解体制机制疑难，促进应急管理高质量发展的必然选择。

这主要就是将应急管理当做一项工作去开展和当做一份事业去构筑的区别，“工作”与“事业”既区别又联系，工作是事业的基础，但工作不等于事业，事业是工作的升华，工作可以短期内见到效果，但事业未必，事业追求的是长效化和体系化。

显而易见的是“工作”所界定的维度具有临时性、被动性和短视性，将应急管理当做一项工作去开展实际上就是只重视眼前利益，为的是满足眼下暂时的工作内容需求，在较长时间内被动地、循环往复地、重复性地做一系列工作， 将应急管理当做一项工作很容易进入瓶颈期，容易在在疑难问题上徘徊不前， 对当下来说，“应急工作”就是一味满足于短时间不发生生产安全事故这一政绩的获取，为了这种政绩，而穷兵黩武式的被迫进行各种大检查、大督查、大排查的短期性、被迫性匆忙应对。

而“事业”所界定的维度具有长期性、主动性和全局性，“应急事业”就是从常年累积的体制机制疑难陈疴入手，制定长远的长效化监管目标，全方位构建长期性、稳定性、高质量的监管做工作体系。将应急管理当做一份事业就是以一种长期发展的心态，为了长远的发展目标，进行全局性、全域性、主动性的进行系统化构建。

应急管理部门从“应急工作”向“应急事业”的转型转变就是对于应急管理工作要谋划长远的目标、从满足于眼前工作的完成转换到通过工作的积累来实现长期性的体系构建。

四、用“执法的常态化作用实现极致性”来逐步替代“暴风骤雨式的大检查”的初步构想

执法的常态化作用实现极致性发挥实际上就是全面凸显和壮大应急管理部门执法机构的作用功能， 通过此消彼长、渐进式的用“执法的常态化作用实现极致性”来逐步替代“暴风骤雨式的大检查”， 这是应急管理部门从“应急工作”层级向“应急事业”层级转型转变的一个关键性举措。 而要想实现这种转变替代的完成，就必须“打铁还需自身硬”， 需要将应急管理行政政执法体系常态化作用进行“极致性”发挥。

众所周知，事故虽然是可防可控，但事故的彻底根除也是现实不能的，现实中各种事故一直都在持续发生，政府部门在严防重特大事故发生的做法方面，一直都是疲惫不堪，乏术乏力，非常时期的专人督导、人海战术确实会有震慑性的功效，但是专人督导、人海战术、暴风骤雨式的大检查、大排查、大督查只能作为临时措施， 而纵观安全生产的多年实践和现实表现，以行政处罚为主要内容的行政执法工作，作为应急管理部门的一种常态性工作，通过有力打击违法行为，如果能够发挥其较佳的水平，一定可以起到遏制重特大事故发生的作用和效果。这里的关键是当下的应急管理工作如何实现“ 执法的常态化作用实现极致性发挥 ”定位的问题。

时下，新的应急管理事业方兴未艾，疫情之后的工矿行业复工复产障碍频仍，生产安全事故时有发生，安全生产各项专项整治行动正在展开。作为应急部门中主要肩负行政执法职能的执法局如何正确定位，开展好当前形势下的安全生产执法工作，就成为了一个复杂命题，破解命题亟需形势政策、法律法规、体制机制、专业业务等多方面的平衡和融合。

（一）“应急事业”理念下的执法机构职能定位

应急管理执法机构的职能定位要全面融入“应急事业”的理念。这种情况下的职能定位主要是 破解当前应急管理部门执法机构与横向的业务处室的关系和纵向的执法机构之间的职能界定难题，破解应当建立在现有的三定方案和现行的法律法规规定之上。 众所周知，安全生产监督管理工作对于自身监管领域，主要日常业务基本分为两种 ：行政许可和行政处罚（涵盖强制、检查），行政处罚可谓是原安监局的主要业务之一，执法局(队)就是承担的行政处罚职能，某种程度上讲，处罚是政府部门实现安全监管，遏制事故发生的一种基本手段。因此，从横向的侧重点来说，与其称其为“执法局(队)”，不如称之为“处罚局（队）”更为贴切，这是因为执法的概念非常宽泛，顾名思义的话，所有的按照法律法规而为的行为都可以说是执法，包括许可、处罚、给予、赔偿等，横向与业务部门容易混淆，而执法机构的概念应当是偏重处罚，而非其他。

因此应急管理部门中的执法机构应当定位为集中查办安全生产违法案件、侧重偏重实施行政处罚程序的专门性机构，是应急部门治下的专门用于打击违法、实施处罚的一支尖兵队、“武装”军。 这一定位可以细分为： 横向 ： 应急部门内部由执法机构集中统一行使行政处罚职能，其他具有监管职能的处室先期查处，后期由执法局统一走立案处罚程序； 纵向 ： 国家级、省级应急管理部门的执法机构负责调度、指挥、指导、协调全省市县的执法专门队伍共同打击违法，这里的调度是统一掌握全国全省的处罚信息，指挥是调动和集中全国全省的优势力量实现集中打击重大违法，指导是集中解决全国全省在处罚过程中遇到的程序难题和试题难题，协调是帮助市县执法力量处理其他需要协调的事宜。市县应急管理部门的执法机构则根据职责分工直接实施所辖区域内的行政处罚。

（二） 执法的常态化作用实现极致性的 规划设想

根据安全生产的特点和我国行政执法基本原理， 应急管理的行政执法力量应当充分发挥“严厉打击”这一职能特色。 有鉴于应急部目前并不直接实施行政处罚工作，因此应急管理执法可以以省级为单位，分为三步的极致作用发挥： 第一步省级应急管理部门的执法机构应当在按期完成自身执法计划目标的同时，摸清全省执法机构底数、掌握全省执法机构处罚工作动态信息，建立统一的执法机构工作信息系统，实现全省执法力量的统一形势整合，第二步实现全省三级队伍的职责厘清，并在此基础上实现省统一调度、市直接指挥、县一线主战三级联动的全省“大执法”；第三步在前两步基础上，实现省级机构主导，带动和集聚全省集中优势兵力，集中办理大案要案，并在此基础上以点带面，实现全省执法力量的凝聚和集中，并对违法行为实施无缝隙打击惩治。

同时也要实现执法程序扁平化、执法队伍专业化、执法内容格式化、执法力量体系化，执法程序扁平化， 是一个法律考量和机关内部行政如何融合平衡的问题，当前束缚处罚业务开展的主要原因（内部）就在于现有处罚程序的过于繁琐冗长，影响到了处罚的效率，解决此问题必须实现在合法合规的基础上实现执法程序的扁平化，这就需要法律考量和行政效率的有机融合，需要对现有程序实现合法修改和更新。 执法队伍专业化的这个专业不是监管对象所在领域设计的专业，而是行政处罚业务的专业化， 也就是打造一支专门精通处罚业务的生力军；执法内容格式化就是制定执法检查的内容清单，所有执法内容严格按照清单去检查和处罚，以此来实现“尽职照单免责”；执法力量体系化，就是通过现有的行政手段，能够将省市县三级，甚至包括乡镇一级，都有机融合起来，实现全省处罚一个标准、一个规定、一个模式，从队伍、方式方法等各方面实现执法力量的系统化、体系化， 最终将执法机构打造成不仅能够成为领导手中随时可用的尖兵利器，同时也成为使违法者闻风丧胆的精锐之师。

综上，当前应当确立的应急管理执法工作“做大做强”定位就是：贯彻落实中央《关于深入应急管理综合行政执法改革的意见》，加快构建权责一致、权威高效的应急管理综合执法体制，将应急管理行政执法工作作为安全生产政府监管管理中常态化、本质化、支撑化的主体单元，通过行政检查的频次和行政处罚、行政强制大幅度、高强度实施，打击安全生产违法非法行为，大量办理有一定社会影响的行政案件，从而持续传导安全生产压力，实现事故下降或者杜绝将全省的应急管理行政执法队伍彻底打造成应急管理机构的救火队、尖兵队和生力军，使之成为抓好安全生产工作的基本抓手和成为抓好应急管理工作的主要抓手。将执法机构打造成为政府和应急管理部门通过查处违法，来遏制重特大事故发生的常态化、有效化、基本化的行政实施尖兵利器。

五、用“执法的常态化作用实现极致性”来逐步替代“暴风骤雨式的大检查”的几点建议

（一） 凸显和壮大应急管理行政执法体系

从体系架构上可以尝试实现应急管理行政执法体系的垂直性管理，克服地方保护主义的束缚，凸显行政执法的权威性；从内务管理上可以实现执法程序的扁平化模式，减少行政处罚程序在实施机关内部的自我扯皮消耗，当前可以全面推行“执法专用章”的使用适用，可以推行行政处罚的“目标任务管理”，通过执法队伍的层级目标任务考核管理激发行政执法工作的内生动力；从保障体系上要全面保障应急管理执法队伍的编制、装备、待遇，凸显应急管理执法队伍的“尖兵”“尖刀”作用。

执法机构应当回归本业。执法机构以行政处罚为基本工作内容，因此其工作的重点和亮点也应当放在办理处罚案件上面，也只有多办有较大社会影响的处罚案件，才能真正让行政处罚工作树立法律权威，真正让违法者闻风丧胆、避之唯恐不及。目前应当通过整治，全面树立办理“大案要案”和“精品案件”的工作思路，以办理重大行政处罚案件最为执法工作的中心和枢纽，从而带动其他各项工作开展，并且应当加强后期的“精品案件宣传”，实现警戒警示和正面宣传的双重效果。并且还要注意案例的收集整理和经验累积。为了实现这一工作重点亮点，时机成熟时，省级应急管理部门的执法机构可以直接内部给全省各市县下达办理一般案件和办理精品案件的执法任务，并将执法处罚的目标任务予以量化考核，作为奖惩评比的依据。同时应当构建好完善的法律理论支撑咨询体系， 也就是说，处罚过程中会遇到很多程序和实体上的困惑疑难，这些困惑疑难都在实际操作中严重阻碍了行政处罚工作的顺利展开，因此必须搭建构建一个行之有效的法律保障体系，这个体系直接对接处罚实务，目的是直接解决实践中的法律问题。

（二）实现执法过程中法律法规的精准适用

相对于行政执法者来说，法律法规的真正意义在于应用 ，就是把笼统抽象的条款根据实际情况和实际问题做出适用性的解释或者导引，我国司法体系中司法解释被广泛应用到实践中去，有关刑法的司法解释甚至早已经在数量上远超刑法条文本身了， 而部门行政法在多年的运行习惯中，相关的解释少之又少，非常缺位 ， 而关键是解释对于法的执行起到了不可或缺的重要作用，这就要求实践中找到一种合理的方式来代替解释。 建议设置一个平台，可以由科研机构承办，建立执法疑难问题交流平台，收集整理适法过程中遇到的种种执行难题，依据基本的条文立法精神，再通过科学论证的方式来确定下来法律应用的途径和办法，再将这些办法以“公报”或者“纪要”的形式面向全省发布，从而代替司法体系中的“司法解释”功用，把法律准确精确地加以应用。同时建立年度法律法规定期梳理机制，需要省级安监部门（应急管理部门）专门建立完善一个法律法规定期梳理机制，在一个年度选择一个特定时间，对本年度法律法规规章和制度文件进行梳理，发现遭到忽略的，立即予以纠正，进行贯彻执行。发现遭到棚架的法律法规规章或者制度规定，开展监督予以有关单位整改施行。在此过程中对于法律法规体系中条文相互矛盾冲突的，省级部门应当做出解释或者请示立法机关解决。

（三） 完善 应急管理执法的 权责清单

如何在安全生产监督管理工作 和应急管理工作 中“尽职免责”是所有 应急 人孜孜以求、热切渴盼的目标。眼下当务之急是把“单”的内容固定下来，建立一种机制，把检查清单的内容吸纳进入权责清单的范畴，从而实现有机对接，应该把责任清单予以明晰化、具体化、规范化，把整个执法工作流程全部列入清单中，从而形成 对于应急管理执法队伍的容错式 保护。 应急管理执法人员的失职渎职责任追究历来都是应急管理系统的心腹之患，追责机关一度适用的是事故失职渎职无过错追责方式，监管范围的边界模糊化和边界无限化成为应急管理执法人员挥之不去的体制滥觞，在此背景下，如何在合法合理的范围内更好的履职尽责，更好的失职追责就成为所有应急人共同的愿景，根据司法实践理论，也就是说依据现实中应急执法人员成功解脱失职渎职追责的案例， 笔者认为将自己的职责和履职情况用文字记载下来，并且用具有法律效力的方式将这种“记载”固定下来，以此从书面证据层面体现“已经尽职尽责”，同时可以援引和结合中央2016年发布的《深改意见》中“失职照单追责，尽职照单免责”的原则性规定，将“单”予以具体化、实物化和可操作化，以此在追责过程中针对失职渎职的指控形成一定程度上的有力抗辩。

结束语

从理论和现实的双重意义上来说，应急管理都不能一味纠结于“应急工作”的重复应对中，而是应当全方位构筑长效化、常态化、稳定化和高质量的“应急事业”，这既是理念意识的转型提升，又是现实问题的破解之策。用“执法的常态化作用实现极致性”来逐步替代“暴风骤雨式的大检查”就是当下构筑“应急事业”的试水之作，这一替代绝不是对“暴风骤雨式的大检查”工作模式的否定，而 是将暴风骤雨式大检查的瞬间功能作用发挥到“常态化”、“永久化”、“长效化”、“稳定化”的最佳状态。当然无论是这种具体监管模式的替代，还是战略层面的从“应急工作”向应急事业的转变，都不是一蹴而就的，需要各级领导决策者带领全体应急人从体制机制、体系架构、法律法规等各方面方面进行深层次的改革、推进和完善，笔者作为思路之谈可谓是轻描淡写，但实际上对于广大应急人来说，就是“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。

——《安全科学与应急管理研究》编委会

2023年3月14日

声音虽极其轻柔，合起来却如一片松涛！