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新污染物治理专题④ | 基于斯德哥尔摩公约履约经验强化我国新污染物治理的思考

时间：2023-09-19 来源： 浏览：

新污染物治理专题④ | 基于斯德哥尔摩公约履约经验强化我国新污染物治理的思考

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收录于合集

以下文章来源于环境保护 ，作者彭政 等

环境保护 .

中华人民共和国生态环境部工作指导刊

杂志展示

【摘要】 ： 我国作为《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（以下简称《公约》）的首批签约国，自2001年以来，严格落实《公约》的要求和义务，在持久性有机污染物（POPs）防治管控上取得了成就和经验。2022年我国颁布了《新污染物治理行动方案》（以下简称《方案》）。《公约》管控的POPs是《方案》明确的新污染物中的一类。《公约》所建立的POPs评估机制，以及通过履约获得的POPs污染防治、成效评估等管理经验可在新污染物治理领域复制和推广，并促进新污染物治理和履约工作相互协同。基于履约成果和经验，本文提出统筹新污染物治理清单研究，加强筛查和评估能力建设；制定合理可行的新污染物防治措施，强化管控试点示范；推动新污染物监测能力建设，建立实施效果评估机制三条建议，以进一步强化我国新污染物治理。
【关键词】 ： 斯德哥尔摩公约；新污染物；持久性有机污染物

2001年5月，国际社会通过《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（以下简称《公约》），对持久性有机污染物（POPs）类有毒有害化学物质采取全球行动。《公约》建立了开放的POPs物质审查与增列制度。截至2022年，受控的POPs物质从首批的12种（类）增加至31种（类），受控物质呈现持续、加速增列和淘汰的态势。《公约》的实施对推动全球POPs淘汰、污染治理以及保护人类健康和生态环境安全发挥了重要作用。
我国作为首批《公约》签署国，自2001年5月签约以来，严格履行《公约》各项责任和义务，在POPs污染防治方面取得积极进展：全面禁止了六溴环十二烷、硫丹等20种POPs的生产、使用和进出口，停止了全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟（PFOS/F）的生产并严格限制其使用；清理处置了历史遗留的上百个点位的10万余tPOPs废物；提前7年完成了“下线和处置含多氯联苯的电力设备”的履约目标 [1] 。
2022年5月，我国颁布了《新污染物治理行动方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了国内外广泛关注的新污染物主要包括POPs、内分泌干扰物、抗生素等 [2] 。POPs管控的成熟经验为新污染物治理工作奠定了基础。而《方案》的颁布实施，也促进了我国履约的进程，且对于改变我国在化学品风险管控方面被动跟跑的状况具有重要意义。
本文梳理了我国在POPs“筛”“评”“控”方面的成熟经验，分析了《公约》履约与新污染物治理工作的内在联系，从夯实新污染物治理能力的角度提出了建议。

2023年 07期

《公约》POPs管理经验      

01

建立了POPs物质评估标准与评估机制

2 00 5 年5月，《公 约》缔约方大会第一次会议通过了POPs审查委员会（POPRC）的工作大纲，设立了POPs审查委员会。 该委员会按照POPs物质的筛选评估标准（见表1）和程序对缔约方提出的拟增列化学物质进行审查。 POPs物质筛选评估包括三个阶段： 第一阶段是附件D的化学信息与筛选标准审查阶段，从化学品识别、持久性、生物蓄积性、远距离迁移潜力、不利影响五个方面评价其是否符合POPs特性； 第二阶段是附件E的风险简介审查阶段，评价其是否会因远距离环境迁移而对人体健康或环境产生重大不利影响； 第三阶段是附件F的社会经济影响评估阶段，评价对该化学品采取的各种管控措施的环境、社会、经济影响及其可行性。 《公约》规定，任何缔约方均可提交增列POPs的提案，提案通过POPs审查委员会技术审查后，报送缔约方大会审议，审议通过后增列。 POPs审查委员会的委员应由缔约方政府指定的化学品评估或管理方面的专家组成，按地域公平的原则分配委员名额。

《公约》根据POPs物质是否为有意生产物质，以及是否可替代，将其分为禁止和消除类POPs物质（附件A）、限制类POPs物质（附件B）、需要减少或消除的无意排放类POPs物质（附件C）。《公约》自2009年起连续七批次增列共计包括31种POPs物质（见表2）。此外，3种潜在的POPs物质（甲氧滴滴涕、得克隆和UV-328）已通过POPs审查委员会审查，将在2023年5月举行的第十一次缔约方大会上进行审议批准 [3] ；2种潜在的POPs物质[碳链长度为 C 14 — C 17 且氯化程度大于等于45%（按重量计）的氯化石蜡和长链全氟羧酸（PFCA）及其盐类和相关化合物]已通过附件E审查，将在2023年10月举行的第19次POPs审查委员会（POPRC19）上进行附件F审查；毒死蜱由于没有在长距离迁移的潜力、持久性、生物蓄积性和因长距离迁移而对人体健康和环境产生重大不利影响方面通过评审，将在POPRC19上继续进行附件E审查 [4] 。

02

建立了履约成效评估机制

成效评估是《公约》的重要保障措施。《公约》第十六条对成效评估的间隔时间、全球成效评估监测以及评估所需信息列出了专门的条款。《公约》建立了一套基于全球成效评估监测报告以及缔约方国家报告，从科学、环境、技术和经济信息等多个角度来评估履约效果的成效评估机制。全球成效评估监测计划是《公约》开展成效评估的重要组成部分，其将空气、水体和母乳/血液作为POPs监测的核心介质。《公约》和缔约方大会决议要求各缔约方按照全球监测计划开展工作。

2023年 07期

我国履约经验对新污染物治理的启示   

01

《公约》机制和履约经验可在新污染物治理领域得到有效的复制和推广

《公约》管控的POPs是《方案》所明确的新污染物之一。《方案》第一批重点管控新污染物清单中包括14种（类）化学物质，其中POPs物质占10种（类）。以履行《公约》为牵引，我国在POPs污染防治方面持续探索，积累了大量经验。一是支撑国家履约工作协调组机制有效实施，多部门联动，高效、系统、全面地治理POPs污染；二是通过顶层设计，构建立体的POPs污染防控政策法规标准体系，使POPs物质在生产、使用、进出口、废物处置等全生命周期管控中有法可依；三是逐步完善国际公约管控物质统计调查制度，为我国POPs精准治污、科学治污、依法治污提供有力抓手；四是开展行业示范，按照“筛”“评”“控”的要求推动行业绿色发展，开展POPs物质绿色替代、清洁生产、污染控制、废物处置、土壤修复与风险管控的技术和管理示范；五是多方面筹措资金，开展行业示范项目，在世界银行、联合国开发计划署（UNDP）、联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国环境规划署（UNEP）等国际机构的大力支持下，我国在钢铁、造纸、农药化工、消防、建材等11个行业，开发实施了41个替代技术示范项目；六是全面参与《公约》下各项决策决议的磋商、技术文件编制、多边领域谈判等，提出中国方案、讲好中国故事。
《方案》提出的新污染物治理思路和架构与我国已建立的POPs污染防治和履约机制措施具有内在联系（见表3）。

《公约》现有的POPs物质评估机制，包括POPs物质审查标准、审查流程、审查委员会等，为建立新污染物筛选审查标准和程序提供了参考，从而可在此基础上快速建立一套可行有效的新污染物评估机制。在此框架下，我国可进一步探索、完善对于非POPs类新污染物的审查标准、流程和措施，优化新污染物的评估机制。我国对POPs污染防治的管理经验和所采取的措施亦可复制推广至新污染物治理领域，而开展新污染物监测能力建设将有力推动新污染物治理的成效评估，为新污染物治理工作提供反馈，不断调整优化我国新污染物治理的设计规划。

02

履约和新污染物治理可相互促进、产生协同功效

新污染物治理目标与我国批准的《公约》目标是一致的。履约不仅是履行国际义务，还是“以外促内”。积极参与和落实履约任务，加快POPs生产、使用的淘汰步伐，可以促进产业绿色发展。尤其是目前，我国工业化学品类新增POPs淘汰面临严峻压力。《公约》已增列但尚未对我国生效及在审查尚未增列入《公约》的POPs共有14种，其中10种为工业化学品类POPs，7种仍在产、在用或仍具有重要经济和使用价值。一些发达国家淘汰的POPs曾在我国出现产量逆升，使我国成为其全球产量最大甚至唯一的生产国 [5-6] 。在新污染物治理过程中，通过严格实施源头淘汰或限用措施、加强产品中重点管控新污染物含量的控制、强化清洁生产，依法淘汰落后产能等，促进《公约》管控POPs的淘汰。随着我国国际化程度日益提高，落实新污染物治理，将与履约形成合力，相互促进，产生协同效应，共同推动我国生态环境质量改善，为全球POPs淘汰和环境治理贡献中国智慧、中国方案。

2023年 07期

加强我国新污染物治理的建议      

01

统筹新污染物治理清单研究，加强筛查和评估能力建设
建议将通过《公约》附件D审查的潜在POPs纳入化学物质优先评估计划，将通过附件E审查的潜在POPs自动纳入《优先控制化学品名录》，将《公约》新增列但我国尚未批约的POPs以及《公约》已批约的POPs自动纳入《重点管控新污染物清单》，同时明确其环境风险管控措施。同时，可以参考《公约》的POPs物质评估标准，建立我国新污染物治理优评物质、优控化学品和《重点管控新污染物清单》的评估标准和评估程序，充分发挥新污染物专家委员会的专家技术支持作用，夯实新污染物筛查、评估的技术决策支撑基础。新污染物的筛查和风险评估能力更为深入地体现在基础研究能力上，基础研究能力建设是新污染物管控工作的基石。要通过推动建立国家和地方科技专项，充分利用国际现有的化学物质风险评估信息资源，加强对潜在POPs的识别、筛选、评估，开展环境转归、毒性机理与替代品、减排、治理措施等研究。同时，深度参与《公约》规则制定，凝聚国际共识，分享中国经验，加强POPs等新污染物风险评估信息的国际交流与合作。

02

制定合理可行的新污染物防治措施，强化管控试点示范

全面、系统、准确的社会经济影响评估是恰当制定受控物质管控措施的基础，应做好对重点管控物质使用行业种类、替代品的情况、污染管控技术、成本经济有效性细致全面的调查评估以及相关行业的持续宣贯，确定适合我国国情的淘汰时间表和禁止、限制、限排的管控要求，确保其管控的有效性和最大限度地减少对环境和社会的影响。围绕全生命周期管控需求，以有效防范新污染物环境与健康风险为核心，基于问题导向、精准施策的原则，重点关注主要排放行业/企业、饮用水水源地，选取有代表性的重点企业、工业园区、饮用水水源地开展多类型新污染物协同治理试点项目。对在产类新污染物，开展许可证管理政策研究，开展源头禁限及替代试点效果评估；开展无意排放调查和减排替代路径研究；开展PFOS泡沫灭火剂和含HBCD废物无害化处置技术研究；科学评价不同工艺路线对新污染物的处理效能，筛选有效去除新污染物的工艺路线并识别关键污水处理技术。分类施策提出新污染物“禁、减、治”综合措施，推动行业绿色发展。

03

推动新污染物监测能力建设，建立实施效果评估机制
借鉴POPs履约成效评估机制，建立由省级生态环境部门负责组织实施的新污染物治理成效评估机制。围绕重点管控新污染物定期开展成效评估监测，由生态环境部牵头组织，监测介质由环境空气逐步拓展至水体、生物体，以及土壤和特定产品等。将成效评估监测工作纳入我国生态环境监测网络和相关业务司局的工作。同时，推动新污染物监测能力建设，联合科研院校开展新污染物监测技术的研究探索，培养相关技术人才，建立具有新污染物监测能力和资质的实验室，完善相关监测标准和规范，以机制化、科学化、常态化的新污染物监测支撑新污染物治理成效评估。

2023年 07期

作者

彭政：生态环境部对外合作与交流中心履约三处负责人、正高级工程师、主任专家

姜晨： 生态环境部对外合作与交流中心高级工程师、主任专家

余劭坤： 生态环境部对外合作与交流中心项目助理

参考文献

[1]生态环境部. 生态环境部召开1月例行新闻发布会[EB/OL]. (2022-01-24). https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202201/t20220124_968094.shtml.

[2]国务院办公厅关于印发新污染物治理行动方案的通知（国办发〔2022〕15号）[EB/OL]. (2022-05-24). http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm.

[3]Secretariat of the Stockholm Convention. Eleventh meeting of the Conference of the Parties to the Stockholm Convention Working Documents[EB/OL]. [2023-03-06]. http://www.pops.int/TheConvention/ConferenceoftheParties/Meetings/COP11/tabid/9310/Default.aspx.

[4]Secretariat of the Stockholm Convention. Nineteenth meeting of the Persistent Organic Pollutants Review Committee (POPRC.19)[EB/OL]. [2023-03-06]. http://www.pops.int/TheConvention/POPsReviewCommittee/Meetings/POPRC19/Overview/tabid/9548/Default.aspx.

[5]上海市消防协会. 2014年我国阻燃剂行业概况及现状分析[EB/OL]. (2015-03-13). http://www.sh70119.com/news/general/view.php?id=1745.

[6]余嫄嫄. 氟化工行业深度：制冷剂景气度有望上行，含氟聚合物与精细化学品快速发展[R]. 上海: 中银国际证券股份有限公司, 2023.

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