理顺关系，摆正位置，规范监管——让施工单位有所作为，兼论燃气工程市场改革

气叔/文

1、【气叔说气】如何激活燃气工商用户服务市场，防范燃气事故？

https://mp.weixin.qq.com/s/CB2CqxgTgSPInCMXlL9CTg

2、【气叔说气】单位燃气用户如何管好燃气安全

https://mp.weixin.qq.com/s/6AM9uAtrUxxeNRxOAnvGgw

3、【气叔说气】燃气行业改革之服务市场之问

https://mp.weixin.qq.com/s/ouUyEG0zGL7GrwzNZrDIiw

4、【气叔说气】广州：美丽宜居花城，燃气安全和服务该如何作为？

https://mp.weixin.qq.com/s/_ABGImADjDoRQgpumiPZ7g

2020年3月中旬，重庆市经济信息委拟定了《重庆市管道天然气特许经营管理办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿1”）、《重庆市管道天然气用户设施安装管理规定（试行）》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿2”），向社会公开征求意见。

笔者把“征求意见稿2”详细学习了几遍，结论是：理顺关系，摆正位置，规范监管。

当然，上述两个征求意见稿要结合起来看，虽然对当前的燃气工程市场格局没有完全打破，但已有了相当大的调整，可以定义为“有限突破”，代表一种强烈的改革方向。事实上，笔者所在广州市早在2007年就取消了初装费，周边的深圳市也早在2007年就取消了开户费，采取的就是由建设单位（房地产开发商）直接发包给具有燃气相应资质的施工单位。燃气公司则主要在燃气专用材料设备把关，同时在设计和施工阶段对供气方案、技术交底和竣工验收等环节提出基于燃气公司生产运营的安全质量要求。

基于上述背景，笔者想就此谈谈关于燃气工程市场改革的一些思考。

一、必须肯定燃气工程安装费的积极历史意义和作用

笔者在《如何激活燃气工商用户服务市场，防范燃气事故？》一文中对当前的燃气工程市场做了较为详细的描述和剖析。从燃气行业改革的趋势来看，就是进一步推进市场化改革，让各参与主体发挥其应有的作用，当然要使得市场化改革的效果符合改革预期，就必须强监管。

在这里，笔者要强调一点：不是要否定燃气工程安装费的积极的历史意义和作用。可以说，燃气工程安装费是燃气行业改革和特许经营制度得以有效实践的重要基础之一，一方面解决了历史遗留包袱，另一方面生成了激发燃气行业发展的“干细胞”。

二、当前的燃气工程市场

在以燃气公司为主导的燃气工程市场格局下，燃气工程安装费中有两笔组成以“无价值”行为进入燃气公司的营收和利润，一个是燃气工程安装费和燃气工程发包价之差，可以理解为“代建管理费”，即燃气公司向房地产开发商收取燃气工程安装费，然后委托给自己的施工单位或其它施工单位（均有相应的资质），一般来说，收取的燃气工程安装费是要高于发包价的，实践中也不排除有燃气公司在最后结算中使得发包价高于收取的燃气工程安装费，一般来说施工单位可能是主要股东的关联公司。燃气公司在这个过程中实际履行的是代建单位的角色和职能，只不过在实践中，房地产开发商在选择代建单位这件事上没有选择的余地。二个是在燃气材料设备费上赚取差价，燃气公司向燃气材料设备供应商实施集中采购入围，涉及的范围包括了主要的材料设备，然后再加价卖给各燃气工程的施工单位。施工单位在材料设备费用控制方面的回旋余地并不大，主要有：1．燃气工程构成简单，主要材料设备确定后的可变空间极其有限；2．辅材的价值不高，且数量不大，调整也比较有限。施工单位能调整的主要是土方工程量和人工费，燃气工程本身就有小、散、乱的特点，加之违规分包、转包等行为，天生注定大家对燃气工程质量存在疑虑。

大家在各上市燃气公司的年报里都可以查到燃气工程安装费的数额。

三、燃气工程市场改革的趋势

包括重庆市在内的一些地方在燃气工程市场改革方面的做法就是逐步切割燃气公司和燃气工程之间的紧密关系，即逐步调整燃气公司在燃气工程市场中的“中介”角色，减少中间环节。如果是房地产开发商直接发包给施工单位，上述两项组成可以减少的，或者是部分减少。

国家发展改革委、住房和城乡建设部、市场监管总局在2019年6月下旬发布的《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》（发改价格〔2019〕1131号）就表明了态度、指明了方向，从推进实施层面也很好地体现了循序渐进、逐步深入的理念：“要创造条件加快建立完善燃气工程安装竞争性市场体系，充分发挥市场决定价格的作用。”“各地市场监督管理部门要加强价格监管，对以供气安全等为由对非利益相关方施工并已验收合格的燃气工程另行加价的，以及对已经取消的收费项目变换名目另行收费的，依法进行查处。”

我们要看到燃气工程市场改革的趋势和决心。

四、要让施工单位在燃气工程市场中有所作为

燃气行业发展到现在这个规模，不论是国务院，还是地方政府，都意识到了要深化改革，就必须使用价格这个工具来调整利益。

燃气公司一直以来在潜意识里把以控制燃气工程市场等同于能够控制好燃气工程质量，进而保障燃气安全。这里暗含了以燃气工程安装费利益承担了未来可能发生的与燃气工程质量缺陷有关的事故，相当于提供了一种经济保证或兜底。也暗示了对缺少燃气公司主导的燃气工程质量的疑虑，燃气公司的这种疑虑又恰好来自于“不管和燃气公司有无责任关系，用户户内燃气事故发生后，燃气公司总要承担一定比例的责任”的实践结果。要破除这个魔咒，就必须重构原有的制度设计，燃气工程市场各参与方才能摆正位置。

涉及民生稳定、公共安全的工程的质量保证，根本是要规范监管，而不是依靠造成事实上的垄断来实现，这不利于燃气行业的发展。笔者认为，燃气公司对保障燃气安全的理由，存在利于自己的过度“解读”。实践中，由燃气公司主导的燃气工程市场行为中，由于施工质量问题引发的恶性事故并不少见。

我们也看到，近几年在针对燃气行业的反垄断调查和处罚案例中，涉及燃气工程市场的比例较大，也在相当程度上反映了燃气公司在燃气工程上发挥着“过度的作用”，违反了相关的法律法规。针对当前燃气工程市场改革，笔者认为总的原则应该是理顺关系、摆正位置、规范监管，要按照相关法律法规的要求去执行，中间目标是降低燃气工程单位全寿命周期总成本，燃气工程安装费比很大比例，最终目的是从根本上降低配气价格，把实惠落到消费者头上。

当前，我们应该按照中央深化改革的精神和部署，探索和形成燃气工程市场的竞争格局，以减少中间环节，进一步激发施工单位的活力、锤炼施工单位的能力。

五、全面深化改革的大政方针没有改

2013年11月12日，十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”强调“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”

2020年4月9日，新华社授权发布《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见（2020年3月30日）》。

近日，国家发改委下发《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费进一步提升服务质量的意见（征求意见稿）》公开征求意见的公告。

燃气行业要理解和执行全面深化改革的大政方针。

六、小结

同时，我们呼吁，各级“城镇燃气管理条例”或“城镇燃气管理办法”在修订时要进一步关注理顺各参与主体的关系，引导其发挥积极作用。

出钱的人（房地产开发商或燃气用户）却没有发言权，这本身就是一个不正常的现象。

笔者再次强调：不能忽略了、埋没了燃气工程安装费的积极的历史意义和作用。

笔者也注意到，早在2017年7月上旬，湖北省物价局就《关于规范管道天然气工程安装和运行维护收费的意见（征求意见稿）》公开向社会征求意见，截至本文成稿，未发现其正式发布稿。可以相见，燃气工程市场改革的利益纠葛之多、难度之大。

道阻且长，仍需努力。

延伸阅读：

1、《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》（发改价格〔2019〕1131号）

http://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jspid=16221&tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg

2、公开征求对《重庆市管道天然气特许经营管理办法（试行）》（征求意见稿）《重庆市管道天然气用户设施安装管理规定（试行）》（征求意见稿）的意见

https://jjxxw.cq.gov.cn/zwgk_213/fdzdgknr/zcwj/qtwj/202003/t20200321_5932409.html

3、评论：广州观察：取消初装费应成价格改革示范

http://news.sina.com.cn/o/2007-01-15/144911005209s.shtml

4、深圳物价局明确表示：管道燃气初装费正式取消

http://hi.people.com.cn/2007/02/08/291373.html

5、深圳取消800元管道燃气开户费

http://news.sohu.com/20070208/n248111753.shtml

6、广东省物价局回应：坚决按期取消燃气初装费

http://hi.people.com.cn/2007/01/13/286052.html

7、发改委肯定广东取消管道燃气初装费（连续报道）

http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-01/16/content_12255909.htm