深度解读修改后的《燃气经营许可管理办法》（好文荐藏）

作者其他文章：【新春放送·专栏集锦】陈新松专栏

（本文发表于《城市燃气》2019年5月刊）

燃气经营许可制度，是《城镇燃气管理条例》所确立的一项重要法律制度，是政府依法加强燃气管理的一种事前控制手段，也是企业进入燃气经营市场的准入门槛。燃气经营许可制度的功能，主要是配置资源和控制危险。2014年11月，为规范燃气经营许可行为，加强燃气经营许可管理，根据《城镇燃气管理条例》，住房和城乡建设部关于印发《燃气经营许可管理办法》（建城〔2014〕167号）（以下简称“14年办法”），对于城镇燃气经营许可的申请、受理、审查批准、证件核发作出了详细的规定。

2019年3月27日，住房与城乡建设部发布《关于修改<燃气经营许可管理办法>的通知》（建城规〔2019〕2号）（以下简称“新办法”），在全国推进“证照分离”改革以及强调燃气安全管理的背景下，对14年办法进行修订。那么，新办法修订了哪些内容？此次修订将对燃气行业发展产生怎样的影响？本文试图对此作一解读。

一、14年办法与新办法对比表格

二、具体修改内容及原因

从住建部正式发布的通知来看，为了贯彻落实《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号）、《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号）精神，进一步做好燃气安全管理工作，决定修改办法。此次办法修订，主要是围绕“优化燃气安全管理”这一中心，以“改革审批方式、优化营商环境”与“加强事中事后综合监管”两个侧重点而展开的。

（一）优化燃气安全管理

燃气经营许可制度的功能即在于“配置资源”与“防范风险”。根据行政许可法原理，只有当行业具有某些特性，包括“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业”与“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的”，行政机关才能设定行政许可（见注1）。燃气作为一种不可再生资源，行政机关为了管理燃气市场，使公共资源得到合理配置，必须要设定一定门槛，此为“配置资源”；燃气作为关系人们日常生活、本身又具有一定危险性的公共资源，必须要对其加强管理以防范风险，此为“防范风险”。

随着经济的发展，燃气行业也在进行市场化改革，“抓住中间，放开两头”。对于下游的燃气行业来说，要放开限制，使其充分竞争。因此，目前实践中，我们可以看到，一般只要是符合燃气经营许可管理办法的企业，取得燃气经营许可证并不困难，燃气经营许可的“配置资源”功能正在逐渐减弱。但燃气经营许可的“防范风险”功能却依旧是重中之重，防范风险的关键在于燃气安全管理，优化燃气安全管理在新办法修订中多有体现。

比如，新办法第五条第（五）项，对经营方案的内容规定上，增加了“质量保障”的要求，要求企业严把质量关，将质量作为企业日常经营最为重点关注的问题；第五条第（六）项，对必须考核的人员人数进行了扩充与增加，同时规定更加符合企业实际，无论职位大小，只看岗位分工，并且将瓶装燃气的运输环节也纳入安全管理范围；第六条取消了“供用气意向书”作为申请材料的规定，企业必须提供与气源供应企业签订的供用气合同书。

另外，新办法将农村燃气经营许可也纳入管理范围。随着北方煤改气的不断推进，农村地区使用燃气的比例正在大幅提高。但农村燃气经营不是法外之地，也要按照办法，拿到许可，注意用气安全。

（二）改革审批方式、优化营商环境

此次办法修改，“改革审批方式、优化营商环境”占据了最大的篇幅。“紧紧围绕简政放权、放管结合、优化服务，落实‘证照分离’改革要求，进一步厘清政府与市场关系，全面改革审批方式，精简涉企证照”是近期政府工作的重点。14年办法适用的这近五年，在对燃气行业进行监管的同时也涌现了许多问题，主要集中在申请证书等待时间过长、申请材料不够明确、申请过程不够公开等方面。此次新办法对上述问题进行了修改，主要体现在第四条、第六条、第八条、第十六条等。

比如，第四条新增一款，要求发证部门应当公开审批程序、受理条件和办理标准，公开办理进度，并要推广网上办理。对于需要办理燃气经营许可证的企业，无疑大大减轻了办证负担，有些甚至只用跑“一次”便能办理成功；第八条将作出行政许可的时间从20个工作日缩短为10个工作日、第十六条第一款将遗失许可证后补办程序进行了简化，不再要求在报刊公开声明，并缩短了补办的等待时间，由20个工作日缩短为5个工作日、第十六条第二款将许可证表面发生脏污、破损的，申请补办的等待时间由20个工作日缩短为5个工作日，这些修订极大减少企业办理许可的等待时间，提高办事效率。

另外，新办法重新梳理了第六条“申请材料”，将申请材料进行了明确。值得注意的是，新办法将规定申请材料的权限限于“法律、法规规定的其他材料”，取消了14年办法中“规章”的规定，也就是说，只能由法律、行政法规、地方性法规可以对燃气经营许可申请材料作出规定，部门规章、地方规章以及规范性文件、燃气管理部门内部文件均不得增加企业申请材料的范围。

（三）加强事中事后综合监管

对燃气行业进行有效监管是设立燃气经营许可的初衷，但“仅注重事前监管、事中事后监管缺位”的管理模式会导致燃气事故频发、产品供应不足、恶性竞争等“监管失灵”问题。因此国务院于2015年8月提出“双随机、一公开”监管机制，在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，加强事中事后监管，杜绝“监管失灵”现象的发生。

此次修订中也体现了加强事中事后监管的内容，比如，新办法新增了第十九条，要求实施“双随机、一公开”监管机制，综合运用各项手段，强化事中监管；对违法违规燃气经营行为要强化事后监管，依法认定、及时处置；并且新办法要求，发证部门要建立燃气经营许可管理信息系统，推进部门间信息共享应用，将有关文件交由城建档案部门统一保管。

三、新办法将如何影响企业

（一）城镇燃气企业

已经取得燃气经营许可证并且进行燃气经营的企业，可以重点关注新办法新增的第十九条规定。我们可以从中窥得行政机关对今后燃气管理的大致方向——持续加强事中、事后监管，从根本上杜绝“监管失灵”。在这样的背景下，燃气管理部门协同其他有关部门会重点对燃气企业日常经营活动进行常态化监督，这也对燃气企业敲响了警钟，一定要合法合规经营、完善相关管理制度，否则监管的“铁拳”将随时砸下。

（二）想要进入燃气行业的企业

对于正在申请或者想要申请燃气经营许可证的企业，新办法的修改无疑是重大利好。办法修订之后，申请燃气经营许可的条件更加明确、办理过程更加透明便捷，极大地减轻了这些企业的负担。但与其他行业准入许可条件减少或者取消不同，新办法并未降低申请燃气经营许可的要求，反而更加注重安全性，比如“供用气意向书”将不能作为申请燃气经营许可证的材料、增加了必须经过专业培训并考核合格的人数要求、更加注重质量保障，并明确将其列入“健全的经营方案”的考量范围。因此对于想要进入燃气行业的企业而言，建议对照新办法，按照要求实施到位，将更高效的取得燃气经营许可证。

（三）想要进军农村燃气市场的企业

新办法实施之前，农村燃气市场存在经营管理不规范、无证经营、无照经营、管理法规不健全等诸多问题，尤其使无证经营、无照经营的现象非常普遍，并无相关规范性文件规定如何取得经营许可、如何进行监管等问题。新办法修订之后，明确将农村燃气经营许可纳入新办法规制，并与城镇燃气适用统一标准。展望以后的农村燃气市场，一定会更加规范化，对于想要进军农村燃气市场的企业而言，需要注意按照新办法一一落实，合规经营。

四、结语

燃气行业长期存在高位阶法律法规缺位的现象，但是我们可以欣喜的发现，随着行业改革的推进，行业管理正在改善。可以看到在确保燃气安全、满足基本条件的基础上，新办法实施后，企业将可以更快速取得燃气经营许可证。当然，我们仍提醒企业注意，燃气经营许可证是进入燃气经营的门槛，但是并非取得燃气经营许可证就一定能在该区域经营，还需要特别关注燃气特许经营权问题。

注1：《行政许可法》第十二条：第十二条 下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。