中国如何建成国际一流的航空应急救援体系？（航空应急救援与空间技术建设）

近年来，我国各类突发公共事件频繁发生，应急管理日益成为各级政府全面改进社会管理和公共服务职能的重要内容。随着全面深化改革的推进，应急管理职能已全面整合并提升为国家战略。航空应急救援作为国家应急救援体系的重要组成部分，目前尚未形成完整的专业化体系，其发展与我国国际地位不相适应，与社会经济发展水平不相适应，与国家应急救援需求不相适应。本文在对比国内外航空应急救援发展现状的基础上，进一步分析了我国航空应急救援面临的需求形势，着重从航空应急救援制度机制建立、加快组织领导结构调 整、加强航空资源整合、完善社会保障体系、注重专业化人才培养等方面提出了与新时代中国特色社会主义发展战略相适应的航空应急救援专业化力量体系建设的有关思考。

航空应急救援是应急救援的方式之一，特指采用航空技术手段和技术装备实施的一种应急救援。与其他应急救援方式相比较，航空应急救援具有响应速度快、机动能力强、救援范围广、救援效果好、科技含量高的特点，有着其他应急救援手段无可比拟的优势，为应急救援实施提供了更高层次的响应平台，应用前景极其广阔，是世界上许多国家普遍采用的最有效的应急救援手段，得到了各国政府的高度重视。

随着社会进步和经济发展，航空应急救援作为一种应对自然灾害和突发事件的常用手段，已经成为当今世界许多国家应急救援体系的重要组成部分和主要救援力量，并且进入了实用阶段。目前，世界主要发达国家和部分发展中 国家都形成了符合各自国情、较为完善的航空应急救援体系，具有很强的应急救援能力。美国是航空应急救援最发达的国家，应急管理体系实行联邦政府、州和地方的三级响应机制，美国最高应急管理机构是国土安全部，在其管理体系下全美可供于执行救援任务的直升机超过1万架。俄罗斯拥有独立、专业化的航空及航空应急救援技术局，隶属于紧急状态部，管理全国的航空应急救援事务，拥有400多架应急救援直升机。德国组建了全国空中医疗救援网络，由内务部、军队、汽车协会和一家公司共同管理，专业救援用直升机数量已超过 300架，在德国境内的任何一点，15分钟内都可以得到国家的航空应急救援服 务。日本消防厅局组建了多个消防航空队，除装备有防灾救援专用直升机41 架外，还有归属警方、消防机构及民间企业所拥有的直升机 1000 余架，在紧急救援时可随时应召投入救援行动。加拿大依靠国民警卫队中的航空队开展抗灾救援，拥有可参与救援的各类飞机 1000 余架，所需费用由政府拨款。法国航空紧急救援队配备33架直升机和27架固定翼飞机，可实施覆盖法国全境的航空紧急救援。英国、瑞士等国均设立了国家航空应急救援中心；巴西、韩国等国也成立了专职的航空应急救援队。

从国外当前航空应急救援的运行模式看，可归纳为三种形式：

一是政府直接参与模式 ，即通过军队（空军）、航空队或成立非营利公共组织的方式参与突发事件的救援，政府负责航空器及其他物资的采购以及相关人员培训，救援时，资源由政府统一调配。

二是政府购买航空救援服务模式 ，即面对重大自然灾害等公共突发事件时，政府通过一定的方式动员通用航空企业发挥自身优势参与救援。

三是通航企业救援模式， 即由通用航空企业面向政府和个人提供救援服务，专业救援通用航空企业不仅有技术、人才、物资方面的优势，而且在平时作业中积累了大量的飞行救助经验，对于作业区域的环境非常熟悉，能够在突发事件发生后快速反应投入救援，大大提高救援效率。国外主要国家航空应急救援运行模式统计见表1。

国外航空应急救援体系平时可为社会提供有偿或无偿的专业化航空作业或救助服务，政府给予适当的财政补贴，以维持其正常运转，遇有大规模自然灾害和公共危机事件时，可随时应召作为国家的救援力量，统一参与抢险救灾，且能迅速反应。2003年5月26日的日本本州发生了 7 级地震，震 6分钟，首相官邸危机管理中心就成立了地震对策室，十多分钟后已有 14 架 直升机出动救援。2005 年8月29日，卡特里娜飓风袭击美国，在飓风过后24小时内，救援直升机已飞行 1000 多架次。纵观世界应急救援管理先进国家，其航空应急救援体系建设大多具有以下特点。

一是一体化救援机制和法规体系。 大部分经济发达国家的应急救援管理都设立相应的专门机构，颁布完善的法律、法规，对自然灾害、事故灾难、突发事件等实行统一指挥与协调。

二是政府运作为主。 国外航空应急救援体系基本都是由政府运作并组织建立起来的。根据抢险救灾、医疗救援和紧急救援需要，组建紧急处置中心，由国家统一指挥和管理，相应的民间救援机构也在国家统一领导下，配合国家救援机构，开展应急救援。

三是民间救援队伍充分参与。 航空应急救援的优势之一就是速度制胜，发达国家充分利用民间资本和各种救援力量，高效沟通、相互配合，使民间救援和政府、军队等救援力量精诚合作，形成强而有力的救援网，航空应急救援力量大大增强。

四是救援行动快速响应。 在发达国家大部分区域内，航空紧急救援响应时间在 30—60 分钟之内。在城市空中救援规划区域内，医疗救援的响应时间在 30 分钟以内（有些国家可控制在 15 分钟之内）。在野外紧急搜索与营救，高速公路、道路交通救援，配合城市高层建筑消防等空中救援的响应时间在 60 分钟以内。

五是配套设施和空管服务到位。 国外通航机场数量众多，大多对通用航空开放，发达的空中导航网络可以引导飞行员在特定的航路上准确地飞行。低空空域空中交通管制的解除也为航空应急救援力量的发展扫除了障碍。

与世界航空产业发达国家相比，我国航空应急救援起步较晚，体系建设发展相对滞后。当前，我国的航空救援队伍由军队（空军、陆航、海航、武警部队）、警用航空、专业救援队和通用航空企业共同组成。目前，除军队航空救援力量外，还有以下航空救援专业力量。

一是警用航空机队。 自1993 年 12月，湖北武汉警方购置第一架轻型直升机后，25年来我国警用航空实现了从无到有、从无序到有序的跨越。目前，全国 19 个省（自治区、直辖市）已建立起 32 支警用航空机队，共有 50 多架直升机，建成 12 个独立的警航基地（另 7 个正在筹 建），公安部在广东、上海、鄂尔多斯等地建立了专业训练基地。

二是交通运输部救助飞行队。 交通运输部救助飞行队是国家唯一一支海上专业空中救助力量，主要承担我国水域发生海上事故的应急反应、人命救助、船舶和财产救助、海上消防、清除溢油污染和为海上资源开发提供安全保障等多项 重要职责，还参加当地政府组织的抢险救灾和国家指定的特殊的政 治、军事等抢险救助任务。2003 年 以来，先后成立了 4 支（北海第一、东海第一、东海第二、南海第一）救助飞行队，现有飞机 30 余架， 建立 8 个救助飞行基地、2个救助机场、59 个救助起降点，拥有飞行员 75 名，专业救援人员达到 563 人，基本建成大型机和中型机相结合的救助值班待命机队，形成了海空一体的救助体系。

三是森林消防局直升机支队。 森林消防局直升机支队是国家唯一一支森林消防专业化航空力量。自 2009 年成立以来，先后装备专业灭火直升机 18 架，配备了消防吊桶、机腹式水箱专业灭火任务装备，同时还配有多套索滑降、搜索灯具、吊篮 / 吊椅、电动绞车等专业救援 救生装备，拥有航空类 22 个专业 79 个岗位 300 余名专业技术人员， 先后在黑龙江大庆和云南昆明建立 了两座综合性直升机机场，建有吊桶（水箱）、索（滑）降等专业训 练场和飞行、机务训练模拟室。该支队现已培养以39名飞行员、29名空中机械（员）为主的空勤力量队伍，具备14个能独立遂行任务的机组，日常依托南北方两地近百个航空护林站和森林航空消防基地执行森林航空消防任务，2012年被国家纳入航空应急救援体系。

四是民用航空应急救援联盟。 2016年8月25日，由航空器拥有者及驾驶员协会、应急管理学会、医学救援协会、保险行业协会四个国家一级协会共同发起创建的非营利性、非独立法人的全国性社会组织——中国民用航空应急救援联盟揭牌成立。该联盟旨在促进国内民用航空应急救援资源有效整合与共享，探讨制订与国际接轨的民用航空应急救援服务标准，构建起覆盖全国的航空救援联盟和呼叫联动机构，打破地域限制，常态下履行空中“120”和空中“999”的社会职责，服务于大众，紧急情况下配合应对自然灾害、公共安全等突发事件，逐步形成规模化、规范化的航空紧急救援产业。

近年来，在各级政府部门的大力支持和社会资源的积极参与下， 我国航空应急救援取得了一定成效，形成了以国家力量为主，民间力量为补充的国家救援与企业救援相结合的运行模式，在重大突发事件中发挥的作用日益突显。但通过对近年来国内突发事件的救援评价看，在 2008 年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震，2010 年玉树地震，2013 年芦山地震和 2015 年天港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故救援过程中，都 暴露出诸多亟待解决的问题。

一是法律法规体系不完善。 随着近年来我国应急管理体系的逐步完善，相应的法律法规也相继出台。依据《突发事件应对法》，涉及到航空应急救援的《民用航空法》《中 国民用航空应急管理规定》和《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》也陆续问世并逐步完善。但总的来看，航空应急救援法规往往同时涉及军队、公安、交通运输、气象、农林、水利、卫生等多个领域和部门，我国目前的相关法律法规在各领域内还自成体系，不够健全，难以兼容，导致航空应急救援呈现出救援主体法律地位不明确、救援作业标准模糊、服务保障制度不完备和救援监管机制缺乏等问题，严重阻碍了航空应急救援的发展。

二是指挥领导管理体制不健全。 我国在《突发事件应对法》中明确规定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，但是具体到航空应急救援领域，则缺乏统一的全国性航空应急救援领导管理机构，灾难发生时通常临时组成指挥部，紧急调集军队、公安、消防、专业救援队，以及通用航空救援力量予以应对。由于缺乏常态化的航空应急救援管理机构和相应的管理体制，指挥领导层面对灾区属地航空救援资源、救援能力、分布状况等信息无法全面及时了解和掌握，导致救援过程中军民航不能协调一 致、通力配合，特别是重大灾害来临时，通常多方力量一哄而上，大 量集结，却因机型和救灾需求不匹配，以及空域和基础保障设施等条件限制，造成救援航空器闲置，救援成本空耗，救援效率低下。

三是航空救援装备和保障基础差距较大。 根据我国民航局统计数据显示，截至 2017 年底，我国通用航空器有 3296 架，其中固定翼 2297 架、旋翼机 999 架，仅相当于美国民用直升机数量的 7%，分别为 俄罗斯和加拿大民用直升机数量的 35.61% 和 37.98%。其中我国专业救援直升机仅有不足百架，大中型直升机主要依靠少量国外进口，重型直升机更少，而且直升机绝大多数没有搜索设备、救援设备，远远不能满足大规模救灾需要。此外，我国机场数量及配套保障设施也严重不足，截至 2018 年 6 月，已颁证可保障通航起降的机场 404 个， 其中民航运输机场数量为 231 个，机场分布不均衡、不合理，配套保障基础设施建设滞后，无法满足应急救援保障需求。

四是应急救援专业队伍严重缺乏。 按照我国现行的灾害救援运行模式，重大灾难和突出事件的应急处理历来主要依靠军队。但军队作为国家的武装力量，其主要职责是国防备战而非救援，一般只针对大型公共突发事件。消防、公安、森林部队中的航空力量，以及交通运输部救助飞行队等专业救援队伍往往专注于一个救援领域，通用性不强。通用航空企业因受运营成本限制，很少组织专业化救援训练和演练，相关人员缺乏救援培训，直升机执行应急救援时缺少专业设备，导致救援行动不够规范和专业，影响了救援质量，也存在安全隐患。

五是低空空域管理模式制约航空救援响应效率。 低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。低空空域是开展航空应急救援活动的主阵地，其开放程度是关乎航空应急救援能力提升速度的关键。按照国家现行空域管理体制，空域是在空管委的统一领导下，航路内由民航提供管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，这种空域管理模式无法适应通用航空空域使用灵活、多样的要求。此外，目前我国所有空域均属于管制空域，各类飞行必须经批准方可实施，空域使用审批程序复杂，保障职责分工不明确，严重制约航空应急救援行动响应效率。

我国是灾害频发国家，相关数据显示，20世纪发生的巨大自然灾害，我国约占据1/3，每年由于灾害和事故造成的人员和财产损失十分巨大。自然灾害和事故种类多、频度高、损失重的特点，导致我国现有的航空应急救援能力与灾害救援需要之间的矛盾十分突出。汶川地震后，我国航空应急救援能力得到了快速提升，随着国家应急救援力量的全面整合，航空应急救援体系建设在面临严峻考验的同时，也迎来了第二次重大的战略机遇期。

从灾害发生发展态势看，当前是我国突发事件易发多发期，特别是近年来各种天灾人祸与日俱增，地震、地质灾害、洪涝、干旱、极端天气事件、海洋灾害、森林草原火灾等重特大自然灾害分布地域广、造成损重；工业生产、矿山煤炭、危险化学品等重点行业领域重大事故频发，救灾难度大，给经济社会和人民生活造成了巨大损失和严重影响。突发事件多呈关联性、衍生性、复合性和非常规性，传统的救援方式和手段往往力不从心，人民对最快捷、最有效的航空应急救援手段的需求和企盼也日趋强烈。

从城镇化建设发展矛盾看，随着我国经济社会的快速发展，城镇化程度越来越高，各地高层建筑越来越多，城市人口越来越密集，交通越来越拥堵，国家应对高层建筑火险隐患、道路交通安全事故、群体性事件、突发急性传染病的应急处置难度越来越大，公众对政府及时处置突发事件、保障公共安全提出了更高的要求，进而对响应速度快、空中机动性强的航空应急救援提出了迫切的需求。

从应急救援实质和宗旨看，据法国国防部门的1份统计结果显示，针对同样伤势的重伤员，送至医院并得到救护的时间在 30 分钟内的，其存活率为 80%，在60分钟内存活率为40%，在90分钟内的存活率仅为 10% 以下。应急救援的实质是生命（包括人的生命、动物生命和植物生命）和财产的救援，就是和生命财产抢时间的过程，其核心是效率。在当今科技环境下，只有航空器可以最大限度打破空间限制，突破时间极限，实现第一时间施救和损失最小化，因此发展航空应急救援，是我国应急管理事业发展的必然趋势，是加速应急救援现代化、 高机动化的重要举措，我国应加快推进航空应急救援体系建设工作。

从与国外航空救援力量对比看，我国航空应急救援存在较大差距。根据《通用航空“十三五”发展规划》数据显示，我国通用航空运营规模仅为巴西的 1/3，机队规 模为南非的 1/6、墨西哥的 1/3，与发达国家相比差距更大。在数量上，目前美国民用直升机在册数量达到 1.4 万余架，位居全球1位，除美国外，排名前三的俄罗斯、加 拿大、澳大利亚等国的民用直升机数量都接近 3000 架，而我国民用直升机数量不足千架。在机型上，我国的直升机以中小型号为主，高原型、重型直升机几乎是空白，高性能大中型直升机也不多。与国外相比，我国航空应急救援无论是装备数量、性能、基础保障设施，还是救援人员专业化素养，都存在着 较大差距。

从当前航空应急救援模式看，我国当前航空应急救援是以国家救援与企业救援相结合的方式运行。航空救援力量分散在军队、公安、交通运输、林业、卫生、海洋等各部门。当发生突发事件时，按其类型和原因由对应的职能部门主抓处理，主管部门根据突发事件的严重程度调动不同的救援队伍，资源整合调配使用效率不高，在几次重大灾害救援过程中都暴露出了航空应急救援管理体制不完善、基础设施不健全、救援装备数量少、结构不合理、专业队伍缺乏等一系列问题，迫切需要尽快加强和完善航空应急救援体系。

从专家学者的呼吁看，2009 年，根据我国应急救援建设发展的迫切需求，航空界 27 位院士联名向中央领导人递交《关于建立国家航空应急救援体系的建议》，提出制订“国家航空应急救援体系建设总体规划”和“逐 步开放低空空域工作规划”，建议加 快推进我国航空应急救援体系建设。时任沈阳航空工业学院于耕副教授也对航空应急救援体系建设进行了系统阐述，提出“建立国家航空应急救援 体系，增强抗灾救援和应急服务保障能力已刻不容缓”。在党和国家的积极推动下，2012 年6月，国务院办公厅印发了《国家航空应急救援体系建设“十二五”规划》，相应的法规制度也相继出台，一大批航空企业如雨后春笋般出现。

从社会经济发展形势看，2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确将航空产业纳入国家战略性新兴产业体系，2016 年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》提出“建成布局合理、便利快捷、制造先进、完全规范、应用广泛、军民兼顾的通用航空体系”，为我国通用航空产业发展确立了路线，指明了方向。2017年20余个省区制定了航空产业发展规划，随着低空空域的逐步开放，我国航空产业进入了黄金发展期，随着人民生活水平的日益提高，以及救援保险业务的加盟，航空应急救援产业作为航空产业发展的助推器，业已成为业界关注的焦点。

从党和人民的企盼和需求看。党的“十九大”以来，人民对新时代生活中获得感、幸福感、安全感的美 好诉求日益增强。为更好地落实以习总书记为核心的党中央以人民为中心的发展理念，十三届全国人大一次会议审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中明确成立应急管理部，旨在从国家战略高度进一步整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力。作为应急救援重要组成部分的航空应急专业化力量，具有绝对的速度制胜优势，必然成为我国应对重大自然灾害和突发公共危机事件的先锋队和排头兵，其发展迎来了重大的战略机遇期，时刻等待新时代应急救援使命的呼唤。

我国航空应急救援体系建设起步较晚，真正引起社会广泛关注是在2008年汶川地震后，国内航空领域专家学者和有关部门，针对灾害救援暴露出的问题，进行了广泛调研和系统论证。

2009年，27位院士将我国航空应急救援体系建设概括为12个字：规划、机构、队伍、设备、设施、空域，即尽快制订国家航空救援体系建设总体规划，建立国家航空救援常设管理机构，组建专业航空救援队伍，积极研制航空救援装备，加强基础保障设施建设和开放低空空域。在各方力量推动下，国航空应急救援专业化力量建设取得了一定进步，但所存在的问题和短板仍没有得到根本性解决。随着国家应急管理部的挂牌成立，航空应急救援专业化力量的建设与发展也将开启崭新的篇章。为此，本文在充分汲取国外航空应急救援先经验，总结凝练前期专家学者研究成果的基础上，根据当前灾害事故应急救援需求特点，立足现行应急救援指挥体制，对建立适合我国国情的航空应急救援专业化力量体系提出如下构想。

航空应急救援体系建设是一项庞大而复杂的系统工程，涉及到国民经济、社会发展和国防建设的各个方面，必须从国家层面统筹规划，以国家意志，举全社会之力强力推动。具体讲就是在“一案三制”总体原则的指导 下，在《突发事件应对法》和《国家 突发公共事件总体应急预案》框架内，立足体系构成、力量编成、制度机制、 规模发展、产业运作等要素，紧紧把握集中管理、统一调配、快速反应、重点突出、军民融合、专业发展、规模适当、完善配套等诸多因素，充分发挥中央、军队、地方、专业机构、 企事业单位的资源和能力，统一规划，分步推进。 

一是制定航空应急救援发展规划。

按照党的十九大报告提出的国家 发展总体规划进程，在国务院办公厅 《关于加快应急产业发展的意见》（国发 [2014]63 号）、《关于促进 通用航空产业发展若干意见》（国发 [2016]38 号）和《国家突发事件应 急体系建设“十三五”规划》等文件 的基础上，结合我国灾害事故实际需 求和预测，起草并制定 2020—2050 年航空应急救援体系发展规划，以及 航空应急救援体系建设“十四五”规划，作为航空应急救援体系建设的纲 领性文件，在国家层面上搞好顶层设计，统一部署，有步骤有计划地开展 体系建设。 

二是创建航空应急救援的法律法规体系。

从法律层面明确航空应急救援组织机构的法律地位、救援作业人员资质标准和权利义务、救援主体协作配合机制，以及紧急状态下空域协 同与指挥调度程序、救援经费保障与补偿、救援设施设备配备、救援人员培训与演练标准、救援评估机制等基本内容，使航空应急救援的体制配套建设走上法制化、规范化、标准化的 轨道，实现该领域内有法可依，逐步 建立一套与国际惯例接轨的航空应急救援体系，从而在根本上保证体系的 稳定和持续发展。 

三是建立和完善航空应急救援预案体系。

各级政府和军队部门，在《国家突发公共事件总体应急预案》框架内，分层次制定航空应急救援预案。国家层面制定军民航航空应急救援总体预案，作为全国航空应急救援预案体系的总纲和规范性文件，规范全国范围内（包含军、民航系统）统一的应急救援程序、制定标准的救援训练和演练内容。各级政府、军队和相关 领域层面按照突发事件的地域和种类分别制定军民航航空应急救援专项预案，针对不同类别的突发事件，由管理部门和执行部门及时启动执行应急救援预案，保证救援行动的协调高效。

我国目前的航空应急救援行动，都是在灾害发生时，临时成立抗灾救指挥部，由其统一组织并进行资源调配，一定程度上影响了救援行动的执行效率。国家应急管理部的成立，打破原有的行业和部门壁垒，使得应急救援行动更加统一高效。为与之相衔接，应在其统一领导下，成立专门的航空应急救援组织领导机构，按照“平时主抓建设，灾时组织救援”的则，逐步形成四级领导管理体系。 

一是对上建立协同联动工作机制

在应急管理部下设航空应急救援局，与军委联合参谋部、交通运输部 等单位建立对上协同工作关系，制订灾时联动工作运行机制，从政策制度灾时联动工作运行机制，从政策制度层面解决重大灾难或非常规突发事件发生时的统一领导和指挥调度问题。平时负责综合救援发展规划、合成应急演练、信息汇总与共享、开展国际和地区间的合作等方面职能；灾时对军队和民航等国家航空力量统一协同调度，高效实施救援。

二是对内抓好航空应急救援国家队建设。

整合交通运输部救助飞行队，森林消防局直升机支队，以及警用航空力量，组建航空应急救援国家队，由应急管理部直接管理和指挥调度，旨在国家发生重大灾害时发挥“抢大险、救大灾”的主力军和重拳头作用。平时进行航空应急救援项目建设，组织航空应急预案编制和演练，开展航空应急救援信息收集发布和舆论宣传，承担培训储备航空应急救援人才、技术、装备，以及考核、演练、国际合作等任务；灾时负责统筹各类航空应急救援力量，迅速有效实施救援。

三是对下指导地方航空应急救援 

力量建设。航空应急救援国家队重点负责国家级重大灾害和公共事件救援任务，真正实现“半小时任务圈”目标体系建设，还要充分调动地方政府积极性，鼓励地方加大政策支持力度和财政投入，科学指导地方按照国家统一规划和建设标准，加强航空应急救援保障基础设施建设，建立符合当地区域化救援特点的航空应急救援队伍。应急管理部下设的航空应急救援局机构负责统一掌控地方航空力量的数量布局、机型及装备配置、飞行覆盖范围、救援投入力量等关键要素，确保灾害发生时，能够第一时间获取所需的航空救援资源，协同指挥救援工作。 

四是对外扶持通用航空力量参与航空应急救援。

当前，我国通用航空资源分布广泛，发展迅速，救援潜力巨大。从国家层面研究制定相应的扶持性政策，调动通用航空企业参与航空应急救援的积极性，并通过政府财政补贴或购买服务等方式，将其纳入国家应急救援体系之中。当灾害事故发生后，由应急管理部门按照国家有关法规和预案予以调用或动员征用。

五是建立完善救援指挥机制。 

在组织指挥各层级建立常态化应急救援值班制度，参照军委联合作战 指挥模式，在航空应急救援指挥中心设立各部门、各领域救援指挥席位，制订完善应急和应战军地航空运输联合指挥机构设置预案，明确职责分工、指挥关系、工作流程以及启用时间，加强军队与民用航空 之间战略层面的沟通，以便于灾害事故发生时，在国务院和中央军委领导下，统一指挥调度军民航各方力量，统一调配使用空域，合理分配使用救援保障资源，以实现协调联动、快速高效的军民融合式灾害事故救援指挥机制。建议调整后国家航空应急救援指挥领导力量体系如图 1 所示。 

目前，我国除军队和警用航空力量外，仅有交通运输部救助飞行队和森林消防局直升机支队为专司救援的航空队。为满足新时代国家应急救援需求，建立航空应急救援体系，还要进一步整合除军队外的国家航空应急救援力量，组建面向多种灾害和多个行业，以“重、高、专”为特征（即航空重器，高水平、高精尖，专业化）的航空应急救援国家队 , 建立适合我国国情的航空应急救援专业化力量体系，统一规划全国范围内保障设施及救援站点布局，构建与之相配套的低空空域开放及使用管理机制。

一是合理规划力量部署。

在整合原有交通运输部救护打捞局救助飞行基地、救助机场、救助起降点，南北方航空护林总站下设的航站、地方航空护林站，以及森林消防局南北 2 个直升机场等专业救援航空机场（机降点）的基础上，根据国家灾害分布特点，结合大型重型装备管理使用保障需求（如水上机场、  无人机起降点等），合理规划和建设一定数量、规模适度、功能完备  的航空应急救援国家队。 

二是配备大型、重型专业化装备。

航空应急救援国家队属国家利器，是在地方和通用航空救援力量无法实施救援时动用的拳头力量。救援装备体系是航空应急救援的物质基础，国家队应配备大型、重型装备和先进的技术装备，如购置AG600 水陆两栖飞机、大型无人机、重型直升机、高原型救援直升机等专用航空应急救援装备，还应配备集红外成像、远程通信、协调指挥功能于一体的专用指挥机，确保随时拉得出、用得上、打得赢。

三是完善基础保障设施建设。

根据生命救援与时间的关系要求，我国主要城市应最终建成能够保障救援直升机在 30 分钟内可达的航空应急救援点布局（即覆盖范围应为 130 千米以内）。国家层面应由多部门协同，从规模化、产业化发展角度，对全国范围内通用机场布局规划和建设进行优化指导，使军航、民航及其它各方形成合理布局，实现协同发展，可在通用航空机场、固定运营基地（FBO）、飞行服务站（FSS）等通航保障设施的基础上，加强高速公路、医院以及高楼顶部布局起降点，形成覆盖合理、响应快捷、保障高效的网格化航空救援保障平台，解决好航空救援最后一公里“毛细血管”不畅的问题，实现航空应急救援服务范围的最大化，为国家航空应急救援体系的建设和完善提供基础设施支撑。

四是建立平灾结合的空域使用管理机制。

为促进航空应急救援事业发展，2017 年我国民航局运行监控中心、空管局联合下发了《关于建立应急救援飞行计划申请绿色通道的通知》，一定程度上简化了航空应急救援飞行计划的受理流程，但文件仍仅限于应急救援过程。下一步，我国还需进一步加强对空域使用的统一协调和规划，加强军民航空域管理，完善涉及空域划分、空管服务保障模式等法规标准及政策措施，使低空空域管理走上法制化、科学化、规范化的轨道。同时，按照空域性质和繁忙程度进行科学划分，重点加强地震、洪涝灾害和其它自然灾害高发区域低空空域的科学规划和高效管理，建立起平灾结合的空域使用柔性机制，提高灾时航空应急响应的速度。

自然灾害或事故灾难是影响社会安全、稳定的主要因素。灾害事故的发生会使生产受阻，造成巨大的经济损失，同时，还会造成人员伤亡。当发生事故时，唯有依靠专业、迅速、高效的航空救援队伍，才能最大限度减少人员伤亡和财产损失。 

一是丰富航空应急救援人才体系构成。

专业人才是航空应急救援发挥作用的关键，只有高素质的人才队伍与强大的机队和服务保障设施完美结合，才能使航空应急救援体系发挥其应有的作用。由于我国当前灾害和事故种类繁多，各种不同的自然灾害和 事故所需的专业化知识和技能各有不同，加之航空应急救援保障链长，所需专业技术种类繁杂，需要各类人员共同完成救援工作。航空应急救援急需构建一支包括飞行队伍、机务维修队伍、医疗服务队伍、实战技术队伍、后装保障队伍、指挥管理队伍以及科研创新队伍组成的人才队伍体系。目前，我国航空应急救援人才缺口还比较大。 

二是拓宽航空应急救援人才培养渠道。

航空应急救援专业人员从选拔、培训，一直到成为训练有素、成熟精 干的救援力量，要经过一个系统、完整、严格的培养过程。从我国国情现状看，应采取“院校基础培训 + 救援专业培训”相结合的方式培养航空应急救援骨干人才。在应急救援飞行和机务人员培养上，可采取与航校合作办学的方式，有针对性地培养飞行人员。在应急救援保障上，可以在新成立的消防救援学院设立航空应急救援保障专业学科，采取基地岗位实践锻炼、专家组深化指导和国际合作交流相结合的方式，建立起一套完整、规范、科学的人才培养机制，培养各类保障及救援人才。 

三是建立航空应急救援人才管理使用与流动机制。

航空应急救援从业 人员，尤其是直接参与一线救援各环节的重要人员，如飞行员、机务维修 人员、救生员、绞车手、装备保障人员、航空医疗救护人员等，需要采取专门的政策，明确其社会地位、福利待遇、权利义务等，增加其社会认同感和职业荣誉感，以吸引优秀人才加入到航空应急救援队伍中。同时，还应制定相应的人才选拔任用与提升交流机制，确保航空应急救援队伍的稳定性。 

国家航空应急救援体系建设，可作为应急管理国家层面的一项重大课题，在2018年至2020年，逐步完成规划调研，建议将航空应急救援体系建设纳入“十四五”规划，在“十四五”期间，完成布局落定。相关部门应抓住机遇，因势利导,引导和鼓励地方财政和社会资源积极投入，按照国家行为和商业运作紧密结合、国家投入引导和社会力量跟进并相互支撑的模式，推进和实施国家航空应急救援法制化、体系化、业化、规范化、市场化建设。 

一是利用 2—3 年时间，整合健全航空应急救援法规体系，组织有关 部门和专家学者研究论证与我国新时代经济社会发展战略相匹配的航空应急救援中长期发展规划，编制形成各级军民航航空应急救援总体和专项预案体系。 

二是以航空应急救援国家队建设为基础，制定航空应急救援行业标准 体系，指导地方政府和通航企业积极参与航空应急救援体系建设，力争 2020年前解决好航空应急救援国家队建起来、飞起来的问题。 

三是逐步建立航空应急救援科研基地。科技创新是航空应急救援体系 的重要组成部分。充分发挥科技引领示范作用，依托科研院所、大专院校和航空工业生产企业，建立航空应急救援科研中心，有针对性地研究航空应急救援任务需求，科学预测航空应急救援行业发展趋势，建立航空应急救援理论体系，加大应急救援装备自主研发力度，为提升航空应急救援专业化建设水平提供科技支撑。 

四是大力推进我国航空应急救援产业化发展。产业化发展和优化是我国航空应急救援运行模式的重要内容，是提高我国航空应急救援能力的必然选择。建立独立自主的装备体系、保障体系和人才体系，根据不同的灾害和事故类型，研究制定航空救援装备配备标准与发展规划，采取国外引进与自主研制并进的路子，加快完善救援装备体系，尽快形成应急救援战斗力。在此基础上，制定优惠政策，鼓励航空企业及救援装备配套企业，加大产品自主研发力度，特别是中型、重型直升机，以及消防、搜救、遥感观测和医疗救护专业化程度较高的救援装备，尽早形成装备配套与自主保障能力。从税收、财政补贴、商业化运作等方面加以扶持和引导，推动地方政府购买通用航空应急救援服务，鼓励通用航空企业开展救援业务，进而促进航空应急救援产业化发展。

不论是航空应急救援相关政策法规和预案的制定、相关专业人才的培训、航空应急救援的产业化发展，还是航空应急救援基础配套设施的规划，要想取得事半功倍的科学效果，都离不开相关科学理论、方法和技术的鼎力支撑。 一方面航空应急救援相关硬件设备技术的研发，离不开航空应急救援相关的应急管理软科学支撑另一方面航空应急救援相关的许多规划和决策的制定，单凭个人和某个部门是难以胜任的。要想制定出好的规划和决策，为航空应急救援的健康高效发展保驾护航，就需要大量深入的前期科研准备工作。可以说，科技创新和研发是实现真正适合我国国情、具有新时代中 国特色的航空应  急救援体系建设的关键。因此，需要国家、地方和相关行业与相关研究机构一起制定与航空应急救援相关的科研计划，并提供必要的资金、数据等资源，以支持开展相关的科研活动。

解读《企业安全生产标准化建设定级办法》

中国石油大学|安全管理、化工专业（学历提升教育）高升专，专升本

安全科学与应急管理研究