【能源法务】详解中哈天然气管道的产权模式

文|李宪举

中石油中亚天然气管道有限公司

为优化中国能源结构，实现将中亚地区的天然气能源引入中国的战略构想，中国政府及中国石油天然气集团公司早在20世纪90年代就启动了与中亚国家关于天然气购买和中亚一中国跨国天然气管道建设的磋商与谈判。

经过多轮谈判，中国政府于2007年分别与乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦签署了关于中乌、中哈跨国天然气管道建设和运营的合作协议。为落实上述政府间关于管道建设和运营的合作协议，中国石油天然气集团公司随后分别与乌兹别克斯坦石油控股公司和哈萨克斯坦油气股份公司签署了关于中乌、中哈天气管道建设和运营的企业间原则协议。上述协议的签署使得中亚一中国跨国天然气管道的建设和运营具备了全面的法律基础。

中亚一中国天然气管 道全长1800千米，其中的重要组成部分一一中哈跨国天然气管道长约1304千米。中哈跨国天然气管道分别由哈萨克斯坦段管道和中国段管道组成，其中哈萨克斯坦段管道1300千米，位于哈萨克斯坦境内，横穿哈萨克斯坦全境；中国段管道4千米，位于中国新疆的霍尔果斯。

中哈跨国天然气管道跨越中哈两国，商务法律环境复杂，本文将对管道的法律地位、项目的法律主体、项目公司的治理和股权管理、项目合同关系，以及相关的法律风险等方面进行简要分析。

1、中哈跨国天然气管道的法律地位

中哈跨国天然气管道的两个组成部分哈萨克斯坦段管道和中国段管道在各自所在国分别具有优于国内管道的独立的法律地位。中哈跨国天然气管道作为中哈之间的政府间合作项目，其独立的法律地位是由已经生效的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于中哈天然气管道建设和运营的合作协议》（以下简称政府间协议）所决定的。

根据哈萨克斯坦宪法及国际条约法的规定，已经生效的国际条约在哈萨克斯坦具有优于国内法的地位，所以政府间协议的原则与规定，在哈萨克斯坦不但可以直接适用，而且其效力是优先于哈萨克斯坦国内法的，这也就使得中哈跨国天然气管道在哈萨克斯坦具有了高于普通商业管道的法律地位，从而在管道征地、管输能力的分配、管输费的确定、运营权的归属等多个方面排除了哈萨克斯坦国内法的强制适用。

同时，根据中国宪法和立法法的规定，中国对于国际条约采取的虽是间接适用原则，即当国内法与国际条约一致时则适用国内法，当国内法与国际条约冲突时则适用国际条约，但是从本质上分析，中国也是认可国际条约优先原则，所以政府间协议相对于中国国内法同样具有优先效力，从而使中哈跨国天然气管道在中国同样具有高于普通商业管道的法律地位。

2、中哈跨国天然气管道的法律主体

中哈跨国天然气管道的法律主体即是作为管道投资主体的项目公司，区别于其他管道的投资主体的最大特点是中哈跨国天然气管道采取了双项目公司的形式，即AGP（亚洲天然气管道有限公司）和AGP-H（中亚天然气管道霍尔果斯有限公司）。

AGP是由中国石油中亚天然气管道有限公司和哈萨克斯坦输气股份公司在股权对等的条件下合资成立的有限责任公司，根据哈萨克斯坦公司法的规定，AGP属于哈萨克斯坦法人，负责投资、拥有和运营中哈跨国天然气管道哈萨克斯坦段；AGP-H是由AGP在中国设立的外商独资企业，根据中国公司法的规定，AGP-H属于中国法人，负责投资、拥有和运营中哈跨国天然气管道中国段。

双项目公司的选择有其深刻的商务法律原因。根据已经生效的政府间协议的规定，AGP是全段中哈跨国天然气管道的拥有者。AGP作为哈萨克斯坦法人，根据上述政府间协议的规定，在名义上虽然可以拥有中国段管道，但是如何去有效行使相关的管理和运营职权却面临着现实的困难。

如果AGP自行去管理中国段管道，则根据中国法律，AGP首先要在中国进行营业登记，至少面临两次审批，一次是国务院及其授权单位的业务审批，另一次是国家工商局的登记审批。对于上述的业务审批，目前中国还没有明确的法律法规规定由国务院的哪个部门对外国企业在中国开展管道输气业务进行审批及审核程序，所以营业登记存在法律上的障碍。

如果AGP采用委托管理的方式，将中国段管道委托给国内一家管道管理公司进行输气管理，那么AGP与此管道管理公司之间仅是商务合同关系，而且合同中有涉外因素，一旦发生争议，则将会影响整个中哈跨国天然气管道的运营，商务风险巨大。

解决上述难题的有效途径唯有化AGP对中国段管道的直接拥有为以股权管理为核心的间接拥有，即AGP以独资形式在中国境内设立全资子公司作为中国段管道的投资主体，直接拥有中国段管道，并负责中国段管道的设计、建设、运营和天然气输送，这样AGP可以通过对AGP-H的股权管理进而实现对中国段管道的管理，既符合中国法律的要求，又能规避委托管理模式下的商务风险。

3、中哈跨国天然气管道项目公司治理和股权管理

正如前文所述项目公司作为管道的投资主体，不但是管道的所有者，而且还担负着管道的设计、建设、运营的职能，而良好的公司治理正是实现公司目标和完成这些职能的有效保障。

所谓公司治理，一般理解为：公司管理层通过合理分配公司的权力资源，不断完善公司管理运营与监督控制的权力配置，促进其良性运转，以实现公司的经营目标并最终实现股东利益的最大化。

公司本身作为法律制度的构造物，其治理活动一般构建于两大基础之上：组织机构基础和制度基础。中哈跨国天然气管道项目公司的管理充分体现了现代企业公司治理的理念，下面以AGP为例进行简析。

3.1 AGP公司治理的基础

AGP内部设股东会、审计委员会、PMT、管理委员会、总经理层（总经理和第一副总经理）。股东会是AGP的最高权力机构，主要对AGP行使重大决策和股权管理职能，下文将详析。审计委员会是AGP的监督机构，负责监督审计公司管理人员的经营活动，并行使对股东会的提案权。

PMT，即项目管理组，根据企业间协议和股东会的决议成立，是AGP内部主管项目设计、施工、采办、运行等业务的管理机构，由第一副总经理兼任组长。管理委员会和总经理层是AGP日常经营的决策和执行机构，主要负责AGP的日常经营。上述组织机构和下设的各职能部门共同构成了AGP公司治理的组织基础。

AGP公司治理的制度基础主要体现在其完善的规章制度体系：政府间协议、公司间原则协议、创建协议、章程、审计委员会工作规则、PMT协调手册、会计制度、税务制度、财务付款制度、人事福利政策、各部门工作职责等。完善的组织结构和制度体系保证了良好的公司治理。

3.2 股权管理

中哈跨国天然气管道项目公司的股权管理，是项目公司治理的核心内容之一，是公司治理的最高层级的活动，不但体现在AGP的出资人对AGP的管理，而且还体现了AGP对AGP-H的管理，以AGP为例，总结起来，有如下十一个方面。

3.2.1 人事决定权

(1)提名管委会组成人员。

“创建协议”第6.2条规定：“总经理和2名副总经理的候选人从其中一个创建人中推出；第一副总经理、总会计师和1名副总经理候选人从另一创建人中推出。”

“章程”第8.1条规定：“总经理和2名副总经理候选人由其中的一个参股人提名；第一副总经理、总会计师和1名副总经理候选人由另一参股人提名。”

(2)提名审计委员会组成人员。

“创建协议”第6.5条规定：“审计委员会主席和1名审计委员由一个创建人推出；审计委员会副主席和1名审计委员由另一创建人推出。”

“章程”第9.2条规定：“由推出第一副总经理、总会计师和一名副总经理的参股人推出审计委员会主席候选人和1名审计委员会成员；由推出总经理和2名副总经理的参股人推出审计委员会副主席和1名审计委员会成员。"

(3)提名高级管理人员

“创建协议”第6.10条规定：“每一创建人有权推举高级管理人员。”

3.2.2 经营审批权

根据“章程”第7.1条的规定，股东有权对以下事项进行审批：

(1)公司章程的变更及补充；

(2)注册资本金额的变更；

(3)管委会的组成及其成员任命；

(4)高级管理人员的任命标准；

(5)审计委员会的组成；

(6)年度财务报表和净利润分配；

(7)公司财产的抵押；

(8)公司参股其他法人或非法人组织；

(9)独立审计人员的选聘标准；

(10)调解公司活动的内部条例；

(11)设立分公司或办事处；

(12)付款程序和付款文件签字人员；

(13)公司预算和财务经营活动计划及其修改；

(14)融资条件；

(15)为进行天然气管道设计、施工进行招标的条件及程序；

(16)天然气管道的设计和建设中的技术决策的准备、批准和采用程序；

(17)管输费及计算方法；

(18)管输量扩容；

(19)审计委员会的报告与结论；

(20)环境保护计划；

(21)公司托管及托管条件；

(22)公司重组或清算；

(23)清算委员会组成及清算资产负债表；

(24)追究高级管理人员的财产责任；

(25)强制回购参股人在公司的股份；

(26)向参股人和股份购买者提供公司业务信息的程序和期限。

3.2.3 资金控制权

根据“章程”7.1.16和8.5.8的规定：

(1)任何金额超过1200000000（12亿坚戈）的交易及其变更，报股东批准。

(2)对于交易金额在24000000~1200000000（2400万—12亿坚戈）之间的，若其变更超过10%，报股东批准。

3.2.4 信息知情权

根据“章程”第5.1.2规定：“参股人有权获得关于公司业务的一切信息，了解会计文件和公司其他文件，并在遵守规定保密信息范围内拷贝这些文件。”

“创建协议”第7.2(a)条规定：“创建人有权在公司在工作日的任何合适的时间查阅公司所有的会计文件及其所有支持文件，并有权对这些文件进行影印和摘录。每个创建人有权带走这些拷贝和摘录。”

3.2.5 经营审查权

(1)对财务会计活动的定期审议。

“创建协议”第7.2(b)条规定：“公司进行符合公司政策和适用法律要求的会计核算，并由创建人定期审议。”

(2)查阅公司财务文件。

“章程”第11.7条规定：“每一参股人或其全权代表有权在公司正常工作时间内的适当时候查阅公司所有的会计文件和所有确认的文件，并有权对这些文件进行复印或摘录。任何一个参股人有权将此类复印件或摘录带出哈萨克斯坦共和国。公司对所有财务文件的可靠性负责。”

(3)专业审计检查和补充审计检查。

“章程”第11.5条规定：“公司的年度财务报告应由与公司、公司机构、成员和参股双方无财产利益的独立专业审计公司进行年度审计。”

“章程”第11.6条规定：“应任何参股人的书面要求随时对公司进行补充审计检查。补充审计的费用和支出由要求进行补充审计的参股人承担。”

(4)要求管委会提交工作汇报。

“章程”第8.8条规定：“管委会向参股人大会提交公司经营活动的年度工作报告，并根据参股人大会或参股双方的问询或要求在其他时间提交工作报告。”

3.2.6 利润分享权

“创建协议”第7.3条规定：“公司在年度内获得的净收入依据参股人大会的决议进行分配。参股人大会有权决定取消在参股双方之间分配利润或部分利润。”

“章程”第5.1.3条规定：“参股人有权根据本章程、参股人大会决议和适用法律，获得公司经营活动的利润分配。”

3.2.7 免职动议权

(1)总经理和第一副总经理的免职动议

“创建协议”第6.4条规定：“如果总经理或第一副总经理的作为或不作为给（或者可能给）公司和（或）创建人带来损失和（或）亏损，则任何一个创建人有权提议解除总经理或第一副总经理职务的程序。同时提出该程序的创建人应向参股人大会提供相应的证据供审查。此类问题由创建双方在参股人大会上一致表决同意方为通过。

(2)管委会其他成员的免职动议。

“创建协议”第6.4条规定：“如果管委会成员的任何作为或不作为造成公司和（或）创建人的损失和（或）亏损，并且这种损失和（或）亏损由具有法律效力的法院判决证实，则创建人有权在参股人大会上提出解除该管委会成员的职务。同时每一个创建人投票赞成这种免职。”

3.2.8 会议召集权

“章程”第7.4条规定：“召集参股人大会的管委会、审计委员会或参股人保证在不晚于参股人大会召开的前10天书面通知全体参股人。”这条说明股东拥有召集参股人大会的权利。

3.2.9 议程修改权

“章程”第7.4条规定：“任何参股人有权在不晚于股东会议计划召开的3天前根据自己的裁夺要求将任何问题列入会议日程。”

3.2.10 顾问聘请权

“创建协议”第6.7条规定：“在公司任何会议上每个创建人有权自费使用顾问和（或）专家的服务。”

3.2.11 司法追究权

“章程”第5.1.6条规定：“公司管理机关违反章程、创建协议和（或）适用法律规定的参股人权利时，参股人有权通过司法程序提起诉讼。”至于AGP对AGP-H的股权管理，也主要体现在上述各项股东权利中。

4、中哈跨国天然气管道的外部合同关系

项目公司的内部活动主要依靠组织机构和规章制度，对外活动主要依靠已经形成的各类合同关系。以AGP为例，主要的合同关系分为两大类：建设运行类和行政后勤类。

4.1 建设运行类合同关系

(1)融资合同关系：体现在AGP与项目贷款银行之间，AGP作为借款人，贷款行作为贷款人。贷款行按照融资合同向AGP提供资金，AGP以将来项目运营收益逐步偿还贷款。

(2)管理咨询合同关系：体现在AGP与管理咨询公司和监理服务公司之间。AGP作为业主引入管理咨询服务和项目监理服务。

(3)甲供设备采购合同关系：体现在AGP与管材供货商、阀门供货商、压缩机供货商、清管服务商及堆场服务商之间。AGP作为业主采购管材、阀门、压缩机和清关、堆场服务。

(4)建设服务合同关系：体现在AGP与管道建设、站场建设和通信SCADA建设的总承包商之间。AGP作为业主引入上述总承包服务。

(5)运行服务合同关系：既体现在AGP与天然气托运人之间，也体现在AGP与管道维护商之间。AGP作为承运人，将托运人的天然气运输到指定地点；AGP作为业主引入管道维护商的技术维护、保安、消防等服务。

4.2 行政后勤类合同关系

此类合同数量较多，主要是为了保障AGP的日常经营，涉及网络服务、电话服务、用水用电、办公楼租赁等领域。

5、中哈跨国天然气管道的运营法律风险

中哈跨国天然气管道作为中国政府立项、中国石油天然气集团公司投资的第一条跨国天然气管道的重要组成部分，其安全运营对于中国的能源安全意义重大。管道跨越中哈两国，涉及中哈两国不同的法域，相应的法律风险是客观存在，目前较集中地体现在项目公司对管道的运营资质上面。

对于AGP，哈萨克斯坦法律明确要求必须在取得运行许可之后，才可开展管道的运行活动；对于AGP-H，中国的法律同样要求获得安全生产许可证是管道运行的前提。对于中国段管道的运行，AGP-H只需按照正常的法律程序申办安全生产许可证便可，不存在实质性的障碍。