在新的形势下，大国外交能力问题受到广泛关注。它既是一个重大的现实问题，也有值得深究的理论价值。
北京大学国际关系学院教授、南京大学区域国别研究院院长、中国国际关系学会副会长、北京大学中外人文交流研究基地学术委员王逸舟
就此撰文，从能力建设的角度，探讨中国外交的长期变迁和转型发展。小 i 在此分期转发本文，以飨读者，本期为第一期。
北京大学国际关系学院教授
南京大学区域国别研究院院长
中国国际关系学会副会长
北京大学中外人文交流研究基地学术委员
本文从能力建设的角度，探讨中国外交的长期变迁和转型发展。文章循着历史的经纬，梳理了新中国外交史不同阶段上外交使命的特点及其能力要求。全文重点聚焦于新时期外交工作有待补强的三种能力：（1）规避重大风险，为国内高质量发展提供支持的能力；（2）完善评估机制，为政策反思和纠错创造条件的能力；（3）推动机制改革，为创造新型外交形态（“金字塔”）奠定基础的能力。作者指出，在外交能力培育的过程中，政治的包容、社会的参与和创新的思维，起着关键的作用。
关键词：外交能力；避险；搭桥；评估机制；社会参与；外交转型
在新的形势下，大国外交能力问题受到广泛的关注。它既是一个重大的现实问题，也有值得深究的理论价值。本文结合笔者几年来主持国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色大国外交能力建设研究”的进展，对这一主题加以探讨，提几点看法供各方批评。
“能力”是一个宽泛的概念。通常来讲，所谓能力，是特定的行为体为达成自身目标所具备或要求的本领，包括潜力、能量及将它们转化为现实的才干。
地球上动植物各有其繁殖能力和沟通能力，产生了丰富多样、彼此不可替代的生态位。昆虫、小鸟、蜥蜴能与大象、狮子、老虎安然共处于原始森林，是由于它们经过长期的进化形成了适应性的基因表达和生存能力。人类作为地球上进化最快、最复杂的生物种属，更发展出一些独具的品格与能力，如复杂的语言能力、精细的设计能力、强大的组织能力、多样化的族群历史和文明形态。在此，能力表现为适应本能和创造才能，是将潜能转为现实、把实力化作利益的行为体素养或要件。外文里对于“能力”的解释，有助于理解这一概念的多义。例如，英文“ability”“capacity”“skill”“competence”“power”“faculty”等词汇都可译成中文“能力”，然而各自表述的重点不太一样，指向有微妙的差异。比如，ability指人在身体或精神上具备的某种力量；capacity意思是吸纳、借用或保持某种东西的本事，涉及机构、群体较多；skill指专门技能，比方说“他擅长书法”；competence与“竞争”方面的本事有关；power多译作“实力”或“权力”；faculty包含了上面几乎所有意涵。
与普通人的能力相比，国家体系庞大而严密，国家的能力更强悍。
它与特定国家器物层面的实力挂钩
，如战争机器、军事基地和动员过程，通商设施、经贸水平和财政储备，教育投入、科技手段和行政管理等，通过各种数据得到客观展现。
国家能力含有意识、精神、思想、意志层面的意涵，它体现决策者的治理水平与追求，带有主观、可变的特点。
这个角度观察的国家能力，不再是器物性的而是人的能动性，表现为国务活动家的眼界和意愿、协调本领与纠错能力、战略规划和危机处置的水平，综合体现国家正义利用各种资源的本事。既然含有主观的一面，就很难给出固定不变的国家能力的定义。不同的人研究时主要根据自身目标与偏好强调不同方面，有的看重政治领导力，有的侧重博弈过程与斗争力，有的强调协调和统筹力，有的讲究重大关口的洞察力，有的重视适应变化的创新力，有的聚焦国家形象的塑造力，有的分析盟友体系的凝聚力，有的侧重外交的财政能力与话语能力，有的考察政府的亲和力，诸如此类，不一而足。它们折射出这一范畴的多色光谱。
现在的研究趋势是，把国家能力的要素综合起来，根据内外形势和大政方针做出权重排序。
从现实世界观察，各国各地区的国家能力重点表现不同：对于最贫穷落后的国家，满足民众的基本温饱，成为衡量国家能力的关键指标；在战乱频繁的热点区域，国家能力主要表现为促谈劝和的手段；一些发达的小国如瑞士、新加坡，国家能力在外交上表现得尤其突出（斡旋和倡议），弱势的小国如南太、加勒比或印度洋的小岛国，在国际事务中几无声响；韩国、澳大利亚、土耳其等中等强国，可以在国际科技、经贸和政治领域“四两拨千斤”；美俄英法等老牌帝国，国家能力就具有全方位的构架和影响力。
本文讨论的外交能力，指一种特殊的国家资产，属于典型的软实力。它首先指的是外交人的智慧、韧性和能动性。
与军事、科技和经贸部门的同行不同，外交官主要凭借沟通、谈判、宣示、妥协、文本，特别是语言技巧，而非器物层面的实力，来实现外交的基本使命（代表国家、沟通交流、获取信息、塑造国际关系）。
外交的特点，是以沟通协商和互谅互让的和平方式，处理国家间的分歧。
如果说军事是解决国家间纷争的最后也不得已的手段，贸易和经济关系有时在国家间关系紧张时刻失效，那么外交在国家间关系中自始至终不可或缺。没有外交的国际政治，只能服从赤裸裸的丛林法则。从全球范围观察，外交作为一种黏合剂，又是国际社会维系的条件。国际组织和各种双边多边机制正是依靠外交得以推动，国际法、国际决议及重大倡议通过外交得到落实。由此看，
所谓外交能力，特指外交人员维护国家根本利益、促进国家间和平与国际稳定的职业本领，是以非暴力方式推进国家间对话与妥协的特殊才干
。历史经验表明，外交之所以被认定为一门“艺术”，是因为面对的分歧多半不是容易处置的小事，而是涉及民族国家利益的大问题，是难于消弥的历史纠葛或现实争端。这种时刻的外交活动，若能以对话沟通而非武力、制裁或其它对抗方式，让国家间紧张事态和缓，无异为极致的妙招。做到这一点，除了要求外交人有出色的说服能力、委婉的陈词能力、熟练的业务能力、汲取新知识的学习能力，还需要他（她）在困境下守住外交的根本，顶住谈判对手的干扰，抗住不合理的政治压力和官僚惰性，拒绝喧嚣的国内外民粹主义。外交不是万能的，但它有很大的能动性。
外交能力还表现为体系内部自我调试、适应变化的一种特质。
从全球外交史考察，中世纪末期意大利和地中海沿岸城邦小国的外交，主要限于教廷与主教们及背后支持他们的国王诸侯的交往，围绕信仰皈依、皇室联姻、辖疆分封、税收分配的狭小领域展开，早期外交特使作为主教心腹或皇亲国戚的使命（及能力），多是私臣进言上书之事。伴随工业革命和宗教势力的式微，资本主义时代西欧各国外交开始专业化，有关民族间世俗事务的谈判成为重点，涉及军事征服与海外殖民、贸易拓展及财政收支、帝国管理和科层建制等。外交逐渐发展成专门部门，有外国地理、习惯、语言等知识的培训，制订职责衔级的规范（包括使馆和领事制度等）。
外交能力成了国家建设的重要组成。
20世纪初以来，反帝国主义革命和非殖民化浪潮席卷世界各地，一大批新兴国家诞生，它们重视主权独立和外交自主，在以联合国宪章为中心的国际规范引导下，逐步建立了外交体系和能力。
时至今日，外交已成为名副其实的全球制度，是主权国家的标配。
信息化快速发展的背景下，新词汇新尝试（如“公共外交”“民间外交”“非政府组织外交”“多轨外交”“互联网外交”“量子时代的外交”）层出不穷，预示外交下一轮制度创新。
外交能力建设，也从以往囿于传统外交部门的改进，朝着更大范围的开放，加入了更多的资源和行为体。
衡量一个国家的外交能力，主要看其外交工作是否适应外部环境变化和本国重大需求。
中国国家外交能力的提升，经历了一个从简单到复杂、从单一目标向多维使命的演进。中华人民共和国70多年的历史对此做了证明。
建国初期的外交能力，主要体现为保障新政权站稳脚根的建制与活动。
新政权成立不久就组建了政务院（后改为国务院）外交部，在周恩来总理的直接部署下，先后选派一批政治干部和军事干部充实外交部门，成为外交队伍的中坚力量（包括首批建交国家的使节）；中调部、外交部等党和国家的主管外事部门内部，也设立了分管苏东社会主义国家、西方资本主义国家、亚非拉国家的司局单位。根据毛主席“另起炉灶”“打扫房间”“一边倒”的战略方针，外交部门加强了与以苏联为首的社会主义阵营的合作关系，抗击以美国为首的敌对阵营的遏制，拓展与亚非国家的联系。周恩来展现的个人魅力和技巧，使得世人对于中国外交智慧刮目相看，也成为这一时期的宝贵遗产。
中国外交奠定了站起来的基石，带动了受压迫民族的解放事业。不过，成就与不足是硬币的两面：那个年代的中国外交专注于国家独立的政治任务，对二战后世界经济和科技出现的变化缺少认识，外交部门没有相关信息追踪与机制设置，外交官对国际规范知之甚少。
改革开放后，外交能力成长突出体现在保障国家经济建设、提升民众生活水平的工作，缓和与西方国家关系，引进国外资金、技术和管理经验，大范围开展经贸谈判。
这时的外交官多毕业于专业院校，对驻在国有更好的了解；外交部在国际经贸、条法、组织、领事保护、海洋等诸多领域设立专门机构，驻外机构对发展指标更加看重，经贸业务更加熟练。为适应互联网的普及，外交部设立了网站网页，推介国内发展成就，协助地方政府和企业走向海外。中国建设了世界上数量种类最多的经济特区、保税区和高新区等，成为擅长引进各类先进技术、投资和管理经验的新兴大国。国家利益而非意识形态，成为这一时期外交工作的基准。
不过，中国在国际政治、安全和军事的领域发声较少，世界冲突热点区域鲜有来自中国外交人的斡旋倡议，国际环保、生物多样性和公益事业同样不多见中国的参与。
一心一意谋发展、聚精会神搞建设的另一面，是对其它方向关注不多、话语不彰。中国人在全球贸易、全球就业、全球基建等方面的高活跃度，与在非商业领域的低存在感形成鲜明对照。
“韬光养晦”是这一时期最有代表性的表述。
进入21世纪以来，尤其是中共十八大之后，中国外交有了新的面貌，外交事业向不同方向快速扩展。
随着综合国力的增长和政治代际的更迭，开启了一个有更大抱负的进程。先有新世纪初“和平崛起”的思路，2008年之后“更高、更快、更强”的奥运东风推动大国外交启航，最近十余年的“强国梦”口号宣示了强势进取、奋发有为的路线，外交导向出现重大改变。就能力建设而言，外交上推出一系列重大举措，在大国竞争、国际公共产品供应、国际组织话语权等方面得到加强。继“一带一路”倡议之后，向国际社会提出了全球发展倡议、全球安全倡议。外交特使身影越来越多出现在非洲、中东、南海、缅甸、阿富汗、朝鲜半岛等地以及全球气候谈判桌前。通过对联合国的会费摊派和维和行动投入，中国表达走向世界中心舞台、建设人类命运共同体的意愿。在这些举措背后，有着外交预算的快速增长、队伍新鲜血液的大量注入、新增机构的规划安排、公共外交的全新策略。
近年随着美西方对华遏制的加剧，中国外交的斗争意识和反制能力得到提升，突出体现为对美国及其盟友的防范反制、对周边区域热点的预警管控、对总体国家安全的重新谋划等。
新形势下外交能力建设有新的目标和挑战。从外交视角观察，中共二十大提出的“中国式现代化”，可用三个词解说，即“高质量发展”“可持续安全”和“全球性责任”。
高质量发展是指中国经济社会成长与人民生活的改善，朝着发达国家的标准不断接近。国家整体的科技水平、制造能力、原创知识等，均在原有基础上由大变强。可持续安全是指国家保持长期的和平稳定，领土主权和各项基本权益得到坚强保障，政府与国民有信心抵御抗击任何重大的威胁和风险。可持续安全的前提是推进国防和军事力量的现代化，统筹安全与发展。全球性责任是指建设人类命运共同体的承诺，对国际政治、经济、安全、文化各领域做出中国贡献。这些目标证实了需求层次理论。根据这一理论，人的需求会随着不断的满足而向更高阶次延伸：先有生理需求（温饱与生存），再是安全需求（不受或不惧威胁），之后是社交需求（爱或归属感），最后是受尊重的需求和自我实现的需求（如话语权和影响力）。它也可以解释今日中国的外交态势。生在红旗下、成长在改革开放时期的一代决策精英，有更宏大的内外目标，不再愿意忍受强权的颐指气使。
不过，抱负越大，不确定性越大，风险越高；大规模扩展的过程，也可能出现策略冒进和战略透支。
近期“一带一路”在某些国家遭遇的麻烦就是一例；中美关系由合作为主的基调转向紧张竞争的方向，更是前些年难以想象的事态。不管是自然的还是人为的原因，是外部势力刻意造成或有自身失误之处，它们都发出了重要的警讯。统筹发展、安全与责任绝非易事，处理不当则将减缓发展步伐甚至丧失机遇。
对于在新的形势下如何打造中国特色大国外交，国内外媒体有很多议论，学界和智库也有大量分析。其中不乏有意义的研究线索和有价值的成果，比如关于大国领导力的塑造，外交口各个部门的协作，区域性和全球性公共产品的供给，领事保护和海外利益的维护，潜在热点的防范，不干涉原则的创新，国际组织话语权的提升，国家形象的改善，大数据和人工智能的借用，战略伙伴和友好国家的结交，制裁与反制等手段的运用，大国外交财政能力的建设，重要国家发展外交能力的经验，外交学和国际关系理论的进展等。限于篇幅，这里就不一一对它们加以评述。大体来看，已有的研究工作可分为两类：一是着眼对外博弈，研判中国外交的“权术势”，分析其在国际舞台上发挥作用的前景及能力要求；二是聚焦内部体制，分析短板或缺失，揭示外交的新动力、新形态。以下主要就后一方面，即
外交机制变革和能力建设问题
，补充几点认识。
原文：《国际关系研究》，2023年第2期
排版： 杜颖
审校： 马涛、常亚南
来源：
北京大学中外人文交流研究基地
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