河南省人民政府关于地下水超采综合治理工作的实施意见
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河南省人民政府关于地下水超采综合治理工作的 实 施 意 见
各省辖市人民政府、济源示范区管委会，省人民政府各部门：
我省水资源严重短缺，人均水资源占有量约400立方米，不足全国平均水平的1/5。一些地方长期超采地下水，导致地下水水位持续下降、地面沉降、水源枯竭等一系列生态环境问题。为深入落实习近平总书记视察河南重要讲话重要指示，全面贯彻“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）原则，遏制地下水超采，提高水资源承载能力，根据《中华人民共和国水法》《地下水管理条例》《河南省取水许可管理办法》等规定，现提出以下实施意见，请认真贯彻落实。
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一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，统筹发展和安全，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持“四水四定”，把水资源作为最大刚性约束，把地下水超采综合治理工作作为贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记视察河南重要讲话重要指示的实际行动，结合黄河流域生态保护和高质量发展、南水北调后续工程高质量发展和“四水同治”等重大战略部署，坚持问题导向、目标导向，突出重点、综合施策，从根本上解决地下水超采问题，逐步实现地下水采补平衡，为我省经济社会高质量发展提供坚强的水安全保障。
二、综合治理范围
地下水超采综合治理范围为全省地下水超采区，包括14个省辖市、济源示范区。
三、综合治理目标
到2025年，力争压减地下水超采量10.61亿立方米，南水北调、引江济淮、引黄工程供水区城镇地下水超采量全部压减，其他区域城镇地下水超采量压减90%以上，全省地下水水位降幅总体趋缓。到2035年，压减地下水超采量19.1亿立方米，除分散居住的农村居民生活用水和部分特殊行业用水外其他地下水超采量全部压减，全省地下水实现采补平衡、水位止跌回升。
四、治理措施
（一）强化水资源集约节约利用。
1.推进农业节水增效。加强农业用水定额管理、灌溉工程精细化管理。结合高标准农田建设，大力推广喷灌、微灌、管道低压输水灌溉、水肥一体化等节水技术，推进高效节水灌溉规模化、集约化。优化调整种植结构，推行适水种植、量水生产，压减农业灌溉地下水开采量。实施规模养殖场节水改造和建设，发展节水渔业。（责任单位：省农业农村厅、水利厅）
2.加快工业节水减排。推广节水工艺和技术，推进工业节水改造。加强高耗水行业节水改造、废水深度处理和达标再利用，实现节水增效。升级改造工业园区，鼓励企业串联用水、分质用水、一水多用、循环利用。（责任单位：省工业和信息化厅、发展改革委、生态环境厅、水利厅）
3.加强城镇节水降损。加快改造地下水超采区城市供水管网，减少供水漏损，到2025年，漏损率低于9%。推进公共领域节水，工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工及生态景观等领域优先使用再生水，到2025年，地下水超采区城市再生水利用率超过25%。推动城镇居民家庭节水，推广普及节水型用水器具。（责任单位：省住房城乡建设厅、水利厅）
4.创新完善节水机制。在公共机构、公共建筑和高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域创新节水服务模式，引导实行合同节水管理。在用水产品、用水企业、灌区、公共机构和节水型城市等领域开展水效领跑者引领行动，树立节水先进标杆。（责任单位：省水利厅、发展改革委、工业和信息化厅、住房城乡建设厅、农业农村厅）
（二）优化水资源配置。
5.高效利用地表水和非常规水。开展河湖综合治理，充分利用地表水，实现河湖畅通。结合海绵城市建设，收集利用城市雨水。加强污水管网建设改造、污水处理及再生利用设施建设，推进污水资源化利用，提高再生水利用率。加强矿井水利用和净化设施建设，提高矿井水利用率。（责任单位：省住房城乡建设厅、水利厅、发展改革委、工业和信息化厅）
6.用足用好南水北调水。加快规划建设南水北调新增供水工程，全面推行南水北调供水区城乡供水一体化，扩大南水北调供水范围。规划建设一批南水北调调蓄工程，提高南水北调供水保障率。（责任单位：省住房城乡建设厅、水利厅、发展改革委、自然资源厅）
7.充分利用引黄水。因地制宜建设引黄调蓄工程，解决黄河来水和用水过程不匹配问题。推进引黄工程管理体制机制改革，跨市域的引黄灌区工程由省水利厅统一管理、统筹调度。根据黄河来水情况和调度条件，鼓励各地利用引黄工程增加引黄水量。（责任单位：河南黄河河务局、省水利厅、发展改革委、自然资源厅、农业农村厅）
8.推进地下水水源置换。加快推进农村供水“四化”（规模化、市场化、水源地表化、城乡一体化），将农村集中供水水源由地下水置换为南水北调水、引黄水、引江济淮水或其他地表水。加快建设农田水利工程，将农业灌溉水源由地下水置换为引黄水或其他地表水。在南水北调供水区内的地下水超采区，2022年要将城镇公共供水水源由地下水置换为南水北调水或其他地表水；不在南水北调供水区内但具备水源置换条件的地下水超采区，2023年要将城镇公共供水水源由地下水置换为地表水。（责任单位：省住房城乡建设厅、水利厅、农业农村厅）
9.开展河湖生态补水。加强河道综合治理和水系连通建设，探索开展主要河流、水库生态水量调度工作，增加河道地下水回补量。充分利用黄河水、南水北调水，适时开展供水区主要河湖生态补水，修复水生态，补充地下水。在开封、商丘、周口市探索开展地下水回补试点。（责任单位：省水利厅、河南黄河河务局、省生态环境厅）
（三）严格地下水管理。
10.强化水资源刚性约束。完善规划和建设项目水资源论证制度，涉及水资源开发利用的规划要进行水资源论证。加强取水许可和计划用水管理，严格实行产业准入制度，严格控制新建、扩建、改建高耗水项目。根据水资源布局和承载能力合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求。（责任单位：省水利厅、发展改革委、自然资源厅、工业和信息化厅、住房城乡建设厅、农业农村厅）
11.严格管理地下水禁采区和限采区。地下水禁采区和限采区取水许可由省水利厅审批。除应急取（排）水和为开展地下水监测、勘探、试验少量取水外，地下水禁采区禁止取用地下水，地下水限采区禁止新增取用地下水。在地下水限采区，根据地下水超采程度，逐步核减取水户地下水年取水许可量。（责任单位：省水利厅、住房城乡建设厅）
12.加快封填城镇自备井和农业灌溉井。按照“应关尽关、关管并重”的原则，对依法应当停止取水的地下水井、公共供水能够满足用水需求的取水户的自备井限期封填；对成井条件好、出水稳定、水质达标的自备井予以封存，作为应急备用水源。（责任单位：省水利厅、农业农村厅、住房城乡建设厅）
13.加快建设地下水监测计量体系。水利、自然资源、生态环境部门要建立完善地下水监测站网和监测信息共享机制，对地下水进行动态监测。加快安装地下水取水工程计量设施，地下水年取水许可量超过5万立方米的取水户要安装在线计量设施，将计量数据实时传输到省水资源监控平台。管径达到20厘米以上、具备安装条件的农业灌溉井要安装取水计量设施；暂不具备安装条件或管径在20厘米以下的农业灌溉井要采用以电折水等方法计量用水量。2023年全省基本建成较为系统、完整的地下水取水监测计量体系。（责任单位：省水利厅、自然资源厅、生态环境厅、农业农村厅）
14.深化水资源税价改革。统筹推进水资源税改革，优化用水结构。完善地表水与地下水、地下水超采区与非超采区差别化水资源税额标准，逐步提高地下水税额标准。科学核定农业用水限额，对超限额的农业生产用水适时征收水资源税。推进水价形成机制改革，逐步使取用地下水的成本明显高于使用外调水和地表水。全面落实城镇居民用水阶梯水价和非居民用水超定额、超计划累进加价政策，持续推进农业水价综合改革。（责任单位：省发展改革委、财政厅、水利厅、住房城乡建设厅、农业农村厅、税务局）
15.加强地下水相关法治建设。贯彻落实《地下水管理条例》《河南省节约用水条例》《河南省取水许可管理办法》，出台地下水管理办法。组织开展地下水整治执法行动，严厉打击违法违规取水行为。对破坏生态、损害社会公共利益的违法违规取用地下水行为，依法提起公益诉讼。将违法违规取用地下水问题纳入各级河湖长制投诉平台，对查证属实的投诉举报，按规定对举报人予以奖励。（责任单位：省水利厅、公安厅、司法厅、自然资源厅、生态环境厅、住房城乡建设厅、农业农村厅）
五、保障措施
（一）加强组织领导。全省地下水超采综合治理工作实行省级统筹、市级负责、县级落实、部门协同的组织领导机制。市、县级政府是责任主体，主要负责同志是第一责任人，要建立工作机制，确保圆满完成地下水超采综合治理任务。
（二）压实工作责任。市、县级政府要结合实际研究制定地下水超采综合治理工作实施方案，细化年度目标、任务、措施和责任清单，按计划推进各项工作。水利、住房城乡建设、农业农村等部门要分头推进农村集中供水水源置换、城镇公共供水地下水水源置换、农田灌溉地下水超采治理等重点工作。
（三）加大资金投入。各级政府要研究制定地下水超采综合治理支持政策，加大财政投入力度，支持地下水超采综合治理。要充分发挥市场机制作用，创新投融资和建设管理模式，鼓励和引导社会资本参与地下水超采综合治理。
（四）加强督导考核。要将地下水超采综合治理工作开展情况纳入河湖长制考评范围以及市、县级领导班子和领导干部年度考核范围。省政府有关部门要抓好本系统对市、县级年度任务完成情况的督促指导和年度考评，并将考评结果与项目安排挂钩。
（五）加强宣传引导。要加大宣传力度，广泛宣传地下水超采综合治理的必要性、重要性和紧迫性，强化公众惜水护水意识，增强全社会节约用水的责任感。要公布举报电话，注重发挥媒体和社会监督作用，调动广大群众参与、支持地下水超采治理工作，形成节约保护水资源的良好氛围。
附件：1.全省地下水超采区范围
2.全省地下水超采综合治理目标
河南省人民政府
2022年2月28日
附件1
附件2
《河南省地下水超采综合治理实施意见》解读
一、地下水开发利用情况
全省水资源总量403.53亿m 3 ,人均占有水资源约400m 3 ，不足全国人均的1/5，属于极度缺水省份。地下水是我省部分区域的主要水源。20世纪50～60年代，河南省地下水年开采量一般不超过40亿m 3 ，开采程度较低。20世纪70年代以后，全省开发利用地下水的规模快速扩大，90年代年开采量达到和超过100亿m 3 。进入21世纪，随着社会经济的快速发展，地下水开采量持续增长。2013年全省地下水开采量达到高峰，开采量138.8亿m 3 ，占全省用水总量240.6亿m 3 的57.7%。
据第一次水利普查，全省共有地下水取水井1355.46万眼。2020-2021年水利厅对规模以上水井组织开展了核查登记，全省规模以上水井125.59万眼，其中，农业灌溉井119.67万眼，工业用水0.72万眼，公共供水1.5万眼，生产生活混合用水及服务业、建筑业等3.7万眼，分别占规模以上取水井的95.3%、0.6%、1.2%、2.9%。
“十三五”期间，全省平均年供用水总量234.21亿m 3 ，其中，地下水113.93亿m 3 ，占总供用水量48.64 %。按照地下水取水用途划分，年均农业用水64.97亿m 3 ，工业用水22.98亿m 3 ，生活用水22.83 亿m 3 ，生态环境用水3.16亿m 3 ，分别占地下水总用水量的57%、20.2%、20%、2.8% 。
二、地下水超采情况
浅层地下水超采的主要原因是农业灌溉，深层承压水超采主要是城乡生活和工业用水，岩溶水超采主要是矿业疏干排水。部分区域连年大量开采地下水，造成了地下水超采。根据2014年地下水评价，全省超采区总面积4.44万km 2 。除洛阳、信阳、三门峡3市之外，其他14个省辖市和济源示范区全部属于超采区（共涉及75个县市区），年均超采地下水11.1亿m 3 。2021年省水利厅对上年度全省地下水超采现状进行了复核，现状年全省地下水超采量19.75亿m 3 ，其中浅层地下水超采量12.58亿m 3 （含岩溶水1.83亿m 3 ），深层承压水超采量7.17亿m 3 。
三、地下水治理情况
近年来，各地按照省委、省政府的部署要求，严格地下水管理，推进地下水超采综合治理和南水北调受水区地下水压采，全省地下水年开采量从2015年的120.65亿m 3 下降到2021年的98.26亿m 3 ，年减少开采地下水22.39亿m 3 。在供用水总量中，地下水占比从54%下降到44%。与2018年底相比，2021年底全省同期浅层水水位平均上升1.75m，深层水水位平均上升2.33m。郑州、许昌、漯河等地深层地下水和商丘、开封、郑州、平顶山、许昌、鹤壁、南阳、濮阳、漯河等地浅层地下水水位止降回升。
采取的主要治理措施：一是划定超采区。2014年划定了全省地下水超采区，对超采区和禁采区、限采区地下水开采严格监管。二是开展了南水北调受水区地下水压采。2015年以来，根据南水北调中线工程通水情况，在加强地下水监管的同时，组织各地实施水源置换、引水补源、节水灌溉、取水井封填等治理措施。南水北调受水区累计封填取水井1.13万眼，形成压采能力6.33亿m 3 ，50座城镇水厂实现水源置换，减少地下水开采量6.3亿m 3 。三是开展了地下水超采综合治理。利用中央和省财政补助资金实施地下水超采综合治理24.6亿元，先后实施了2批18个县市试点，预期压减地下水超采量2.65亿m 3 。四是开展了农村供水规模化、市场化、水源地表化、城乡一体化“四化”试点，总体计划开展试点60个县。到2021年底前已有50个试点县启动了水源置换工程建设，到位资金113亿元，完成投资90多亿元。
总体上，我省虽然采取了一些措施加强地下水治理，但地下水超采形势依然严峻。一些地区常年大量开发利用地下水，造成地下水水位持续下降、河道基流衰减、泉域衰竭、地表沉降等生态问题。2020年到2021年，水利部先后6次通报全国地下水水位下降严重的地市，我省商丘、周口市深层承压水每年下降3米左右，分别被点名通报6次、5次。
四、对于地下水治理的部署要求
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视地下水超采治理与保护工作，并做出了一系列重大部署。习近平总书记多次强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。2012年1月国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出要“严格地下水管理和保护......在地下水超采区，禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水，并逐步消减超采量，实现地下水采补平衡。深层承压水原则上只能作为应急和战略储备水源。依法规范机井建设审批管理，限期关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井”。2015年4月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要实施地下水保护和超采漏斗区综合治理，逐步实现地下水采补平衡。2021年10月国务院颁布实施《地下水管理条例》，将地下水节约与保护、超采治理等工作上升到法治层面,并明确规定“省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当会同本级人民政府有关部门，编制本行政区域地下水超采综合治理方案，经省、自治区、直辖市人民政府批准后，报国务院水行政主管部门备案。”
省委、省政府高度重视地下水治理问题。2013年12月省政府印发《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》，明确要求加大地下水管理和保护力度。2015年1月省政府公布了地下水禁采区和限采区范围，并明确了严格的管理措施。2018年9月，省政府印发《关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化的意见》，明确提出要压减地下水开采总量，加快水源置换工程建设，严格地下水监管，实施地下水超采区综合治理。2022年2月8日，省政府常务会议审议通过了《河南省地下水超采综合治理实施方案》，2月22日省委、省政府在濮阳市组织召开全省五水综改和水利重点工作现场会，对地下水治理等重点工作进行动员部署。
五、《实施意见》主要内容
《实施意见》主要内容分为指导思想、治理范围、治理目标、治理措施、保障措施五部分。
治理范围：为全省地下水超采区，涉及14个省辖市、济源示范区。
治理目标：分为两个阶段，到2025年，全省力争压减地下水超采量10.61亿立方米，南水北调、引江济淮、引黄工程供水区城镇地下水超采量全部压减，其他区域城镇地下水超采量压减90%以上，全省地下水水位降幅总体趋缓。到2035年，全省压减地下水超采量19.1亿立方米，除分散居住的农村居民生活用水和部分特殊行业用水外，全部压减其他地下水超采量，全省地下水实现采补平衡、水位止跌回升。
治理措施：从近年来华北地下水治理和我省地下水超采综合治理试点来看，地下水治理分为工程和非工程措施两大类。工程措施主要是水源置换、引水补源、节水灌溉工程建设，非工程措施主要是加强法制建设、推进税价改革、划定超采区、加强取水许可管理、做好水资源优化配置、推进种植结构调整、优化产业结构、加强地下水监测体系建设、关停地下水取水井等。《实施意见》综合考虑我省地下水超采现状、河流水系分布、水资源条件和产业结构状况等因素，按照“问题导向、目标导向，突出重点、综合施策”原则，从强化集约节约利用、优化水资源配置和严格地下水管理三个方面，提出了统筹推进农业节水增效、推进地下水水源置换、加快封填城镇自备井和农业灌溉井等15项治理措施。
其中，在南水北调供水区，要加快规划建设南水北调新增供水工程，全面推行供水区城乡供水一体化，扩大南水北调供水范围。规划建设一批南水北调调蓄工程，提高南水北调供水保障率。在黄河供水区，要因地制宜建设引黄调蓄工程，解决黄河来水和用水过程不匹配问题。推进引黄工程管理体制机制改革，跨市级的引黄灌区工程由省水利厅统一管理、统筹调度。根据黄河来水情况和调度条件，鼓励利用引黄工程相机增加引黄水量。在地下水禁限采区，除应急取（排）水和为开展地下水监测、勘探、试验少量取水外，禁止取用地下水；在地下水限采区禁止新增取用地下水，根据超采程度，逐步核减取水户地下水年取水许可量。
实现治理目标，重点采取节、换、补、管4大治理措施。一是强化节约用水。推进农业节水增效，结合高标准农田建设，大力推广喷灌、微灌、管道低压输水灌溉、水肥一体化等节水技术，推进高效节水灌溉规模化、集约化。加快工业节水减排，加强城镇节水降损，创新节水机制，压减地下水超采量。二是推进地下水水源置换。主要包括用足用好南水北调水、相机增加引黄水、加大引江济淮水利用，高效利用地表水和非常规水置换地下水等，压减城乡水源地下水超采量；加快建设农田水利工程，将农业灌溉水源由地下水置换为引黄水和其他地表水，压减农业水源地下水超采量。三是加大河湖生态补水。加强河道综合治理和水系连通建设，探索开展主要河流、水库生态水量调度工作，增加河道地下水回补量。充分利用黄河水、南水北调水，适时开展供水区主要河湖生态补水，修复水生态，补充地下水。四是严格地下水管理，强化水资源刚性约束，严格管理地下水禁采区和限采区，加快封填城镇自备井和农业灌溉井，健全地下水监测计量体系，深化水资源税和水权水价改革，推进依法治水管水。
《实施意见》最后从加强组织领导、压实工作责任、加大资金投入、加强督导考核、加强宣传引导等五个方面，提出了保障措施，确保工作落地落实。