【评论】油气管网改革“破冰”前行

2013年1月，国务院颁布的《能源发展“十二五”规划》提出：“加强油气管网监管，稳步推动天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送。明确政府与企业油气储备应急义务和责任。”新组建的国家能源局“三定”方案中，也赋予了其“监管油气管网设施的公平开放”的职责。

油气管道作为石油行业的“咽喉”，一直被视为进入该领域的最大障碍。作为油气领域的重要环节，油气管网设施包括原油、成品油（汽、柴油）、天然气管道干线和支线，以及与管道配套的相关设施，下游还存在着大量的城市燃气管网，由各大城市燃气公司运营。1998年，中国石化行业进行了大规模重组，成立了中石油和中石化，国内的大部分管道资产被划归中石油内。此后，中石油成为油气管网的主要建造者和运营者，先后建设了西气东输一线、二线、三线工程以及陕京一线、二线、三线天然气管道等，国内油气管网的垄断随之形成。数据显示，2013年，中国油气管道总里程10.6万公里，其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道2万公里，初步形成了横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管网格局。中国油气管网设施建设、运营主要集中于中石油、中石化、中海油这三家大型石油央企，主干油气管网处于高度垄断经营状态。其中，中石油运营着全国约70%的原油管道及约90%的天然气管道，依靠西气东输三条输气管线工程，中石油不仅控制着下游城市燃气公司的供气，还影响着沿途各省市以天然气为主要燃料的工业企业的命运。部分省份也出现了天然气管网由地方企业垄断经营的现象。

　　由于国有石油企业采取纵向一体化的经营模式，垄断油气管输业务出现管输关联交易、管输成本不透明等现象，外部市场主体难以进入，导致气源供应与管网输送不匹配、不同气源不能串换的问题。油气管网关乎国家能源供应安全，关乎国有石油企业生产运营、上下游的协调统一，是一个重大的发展问题，也是一个攸关数亿群众的民生问题，如何改革必然会成为社会关注的焦点。

　　自2013年8月底中石油贪腐窝案爆发以来，中石油这个“长子”又一次被推到了风口浪尖，一时间关于分拆中石油的方案传言不断，而分拆管道公司则是传言最多，也被认为是最靠谱的一个版本。十八届三中全会召开前夕，国务院发展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人们“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度”的预期。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中第20条提出的“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”更是引发起业界讨论热潮。特别是《决定》关于垄断行业改革的思路非常清晰，明确要将自然垄断性环节和可引入竞争的环节分开，同时强调自然垄断环节要靠有效政府监管克服垄断弊端。比如电网、铁路路网、油气运输管网具有自然垄断特性，但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客货运输等环节都可以引入竞争。

　　马年新气象。油气行业的破垄断改革正在不断深化，其中，备受关注的管网向民资开放问题终于有了新进展。2014年2月21日，中国石化发布公告称，公司董事会审议并一致通过了《启动中国石化销售业务重组、引入社会和民营资本实现混合所有制经营的议案》。董事会同意在对中国石化油品销售业务板块现有资产、负债进行审计、评估的基础上进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。中石化向民资放开成品油销售，率先拉开了“油改”的下游大幕。中国石化对社会和民营资本开放油品销售业务,率先采取混合所有制,在垄断特性比较突出的能源领域具有积极的示范意义。中石化是中国具有象征性意义的重要垄断国企，以这块“硬骨头”为切入点预示着今后更多国有资本占绝对控股地位的行业，将陆续对民资开放。2014年4月2日，中石化再次发布公告，称已将所属油品销售业务板块资产整体移交给公司全资子公司中国石化销售有限公司拥有、管理和控制。并对外公布了较明确的“时间表”：拟6月底完成油品销售板块的审计评估，公布引资方案；力争第三季度前完成融资。

　　关于中游油气管网改革，目前基本上有两种意见，一种意见是先行政分拆“三桶油”的管道业务，再重组一家或几家管道公司，改变“三桶油”既是经营者又是使用者的双重角色，以政府行为推进市场化的模式；第二种意见是通过边缘革命，增量改革，培养市场力量，鼓励多元投资，所有管道必须向第三方开放等稳步渐进的模式，以市场配置资源，最终完成管道体系的市场化改革。中国的管网改革何去何从？真的需要分拆管网吗？原本纯商业的入网行为政府有必要横加干预吗？其实，十八届三中全会早已给出答案，其公报指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性的作用和更好发挥政府的作用。以此原则判断，油气管网体系改革可能更倾向第二种模式。通过政府政策引导和市场因素的自我培育，最终通过市场完成管道资源的配置，水到渠成。总之，管网改革可优选的路径是：废除一切价格和进出口贸易管制,为市场所有主体建立规避价格风险的市场，让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒！以还市场本原。

　　为了打破油气管网的高度垄断经营状态，2014年2月24日,国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》（国能监管〔2014〕84号）(以下简称《84号文》)，要求油气管网设施运营企业应在互惠互利、充分利用设施能力并保障现有用户现有服务的前提下，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地开放使用油气管网设施。《84号文》通过政策正式明确油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线，以及与管道配套的相关设施。《84号文》出台旨在促进油气管网设施公平开放,提高管网设施利用效率,保障油气安全稳定供应,规范油气管网设施开放相关市场行为,在目前油气行业纵向一体化的体制下,解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。这是监管层明确表态要打破垄断迈出的重要一步。《84号文》规定，油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线（含省内承担运输功能的油气管网），以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。这标志着中游油气管网从此进入第三方准入时代。

　　《84号文》传递的改革深度、力度超越了“十一五”以来任何一次油气产业改革。《84号文》的出台为“油气管网改革”撕开了一个口子。《84号文》为解决油气管网公平准入问题提供了解决思路。一方面，其为各市场主体进入油气管网提供了标准规范，起到一定打破现有垄断局面的作用；另一方面，《84号文》明确指出，油气管道设施上游用户中包括原油、成品油（含煤制油等）、天然气（含煤制天然气、煤层气、页岩气等）等油气生产企业。这就意味着，非常规油气开采出以后“无管网可输送”的问题将得到解决，有利于打破大型央企和地方国企在油气管网设施的垄断，促进中国非常规油气资源开发。此次政策出台有利于打破大型央企和地方国企在油气管网设施的垄断，促进中国非常规油气资源开发。同时，要求油气管网设施运营企业之间相互开放，实际是要求实现中石化和中石油管网之间的互联互通，有利于形成全国统一布局的管网系统，对于确保能源供应的安全有重要意义。

　　不过，值得注意的是，《84号文》全文没有提到任何详细的数字，价格、数量均没有体现。例如若民营资本进入管网建设运营领域应如何上缴费用，又或者管输费如何制定。再比如第五条“油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，应向第三方市场主体平等开放管网设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。”中提到的剩余能力如何界定，均没有描述清楚。因此，本办法只是定性的传达政府决心改革油气管网运营领域的决心，并没有提出定量的执行标准。还有，根据《84号文》，“上、下游用户要结合生产实际情况或市场需求与消费量预测情况，以及油气管网设施规划、建设与使用现状，合理向油气管网设施运营企业提出开放申请。”而油气管网运营企业“要结合自身管网设施输送（储存、气化、液化和压缩）能力以及实际需求情况”、“在油气管网设施有剩余能力的情况下”，开放管网设施。这意味着，对于油气管网设施，“三桶油”等央企仍然拥有优先使用的权利，开放的前提是“当油气管网设施有剩余能力”。当下，国内气荒、油荒时有发生，在国内油气管网建设不完善、管网设施剩余能力有限的前提下，便为管网设施运营企业“找借口不开放”留下了余地。因此，能否实现油气管网真正公平的“第三方准入”，不仅需要“办法”，还需要更具体的实施细则，以及实施过程中国家能源局及其派出机构有效的监管。

　　中国油气管网设施对外提供服务的主导模式是管网设施方买断上游企业的油气，然后自行处置油气资源和调度，上游企业几乎没有选择下游用户的主动权。《84号文》第九条提出了新模式，即鼓励以自行协商或委托代理等方式由不同市场主体的上游用户向下游用户直接销售油气，并由上下游用户与油气管网设施运营企业签订合同或协议。为进一步做好天然气合理使用监管，规范天然气购销市场秩序，2014年2月25日，国家能源局印发《天然气购销合同（标准文本）》（国能监管〔2014〕98号）（以下简称《标准文本》），呼应这一购销模式。

　　2014年5月12日，中国石油董事会审议并一致通过了《关于成立中石油东部管道有限公司及产权转让相关事宜的议案》，该公司拟以西气东输管道分公司管理的与西气东输一、二线相关的资产及负债，以及管道建设项目经理部核算的与西气东输二线相关的资产及负债（合称“拟出资资产”）出资设立东部管道公司，并拟通过产权交易所公开转让所持东部管道公司100%的股权，即转让后公司不再持有东部管道公司任何股权。中石油新闻办相关人员5月13日在接受新华社专访时表示，此次产权交易是公开的,对各类资本也是平等的,中石油相关单位参与交易,也是符合市场规则的｡ 这意味着中石油或将与社会资本或民营资本合作,参与到未来西气东输管道资产的转让中｡ 业内人士认为，此举有利于中石油盘活存量，优化资产结构，为未来进一步引资、融资打好基础。这次改革不仅是中石油一家企业的改革,而且是国家产业政策改革的折射,并将推动中国天然气产业向竞争性产业演化走出关键一步｡中石油主动打碎油气管网这扇“玻璃门”，是其在混合所有制改革中打出的第一记重拳，将引燃并推进其未来的改革进程。

　　截至目前，中石油西一、二、三线均对社会资本伸出“橄榄枝”，油气管网混合所有制改革正在稳步推进。这并不是中石油第一次将管道资产向其他资本放开。2013年，中石油股份公司以西部管道的200亿元净资产作为出资，联合泰康资产（代表泰康人寿、国寿、人保、新华人寿、太保等9家保险行业出资者）以及国联基金（代表工行、农行、建行、长江养老等出资者）组建中石油管道联合有限公司，运营西气东输工程部分管线等。而早在2012年，中石油股份公司就将筹建中的西气东输三线工程向社会和民营资本放开，中石油出资325亿元，持股比例52％，全国社保基金、国联能源、宝钢集团各出资100亿元，入股中石油西气东输三线项目。与此前西气东输三线引入社会和民营资本不同，此次西气东输一线和二线资产“打包”出售，是从“增量”改革进入“存量”领域。这说明中国油气管道网运分离的改革步伐进一步加快。

　　从国际上看，石油天然气管网发展和监管并未形成统一模式。欧洲从1998年启动管道运营商和生产商分离，到现在尚未完成。美国天然气管网实行多个运营商独立运营。中国在西气东输这样的主干管网引入混合所有制，如此大力度的改革在国际上还没有类似经验。而未来其他干线管道是否也会采取此类方式，还有待观察。然而，油气管网作为涉及国计民生的重大基础性设施，在实现股权多元化和市场化后，如何实现安全运营和管理，将对政府监管提出更高要求。

　　组建国家管网公司或区域管网公司都不是重点，关键是要实现管道独立中立，实行严格监管，将输送和销售业务严格分开，避免直接的利益输送。种种迹象表明，短期内彻底拆分“三桶油”的管网，成立国家独立的管网公司的可能性还是比较小。中游管网改革最可能的路径还是循序渐进，依托现行的管网体制首先试行第三方准入。目前中国油气主干管网主要以“趸售”而非“代输”形式运营，即管网公司将上游油气资源买入后，再卖给下游用户，实现对油气的统购统销。例如，中石油西部管道公司，在负责西气东输天然气运输的同时也负责销售，尽管财务上已经独立核算，但并不是真正独立的管道公司。“趸售”体制有利于实现油气资源的统一调配，对保证油气管网利润、调动油气公司管网建设积极性有激励作用。但“趸售”体制阻碍了市场机制在上游资源和下游用户之间正常发挥作用，下游用户只能被动接受门站价格，不利于油气市场竞争，降低油气供应价格。选择第三方准入进行“代输”后，下游用户将有机会越过管网公司，直接与上游气源供应商谈判确定气源供应价格。中游管网公司在以“无歧视”原则运输天然气的同时，只向用户收取国家发改委核准的管输费。

　　从长远来看，天然气管网分离、独立运营是趋势，但目前中国天然气管网处于发展建设阶段，还需要靠石油公司的财力来完成。“第三方准入”以“剩余产能”为前提，在目前天然气管网发展相对滞后，管网输气能力不足，规划利用率均较高的背景下，实施起来也是有一定困难。因此，不管是独立运营还是不予拆分，怎么保证“第三方准入”和政府如何监管是最重要的。《84号文》明确了国家能源局及各派出机构的监管职责及监管内容。“第三方准入”铺开后，国家能源局将主要通过两份合同对中游管网进行监管。一份合同是下游用户与管网企业签订的代输合同，另一份是上游资源企业与下游用户签订的销售合同。国家能源局通过对这两类合同的执行情况进行监管，将对中游管网的管理重心从审批过渡到监管上来。当然，油气管网改革也只是整个油气改革棋局中的一个环节。我们要特别注意不要走回头路，不再“走几步、退几步”，更不要走歪路。因为，从前几年的改革政策来看，虽然不能说存在多大的失误，但是，至少是不够稳酵策略的，是节奏感不明显的，或紧或松、或上或下、大起大落的现象十分严重。如何走好这盘棋，让尽可能多的主体获益，着实考验政策制定者和市场运行主体的智慧和力量。