【案例】从南昌燃气项目公示风波谈起 ——源于重大安全事故的“负面影响投射效应”

/文习之、肖皖林、黄明、邹文龙

文习之（1989-），2014年毕业于华中科技大学（研究生），在港华投资有限公司从事厂站工程建设、运营管理工作。

肖皖林（1987-），2013年毕业于华中科技大学（研究生），在湖北省天然气发展有限公司从事长输管线（场站）建设、运营管理工作。

黄明（1989-），2013年毕业于华中科技大学（研究生），在深圳市燃气集团股份有限公司从事工程建建设、造价管理工作。

邹文龙（1988-），2011年毕业于华中科技大学，在深圳市燃气集团股份有限公司从事计量管理、服务运营标准和监督管理等工作。

郑重申明：本文仅代表作者八小时以外的研究观点，不代表任何机构的立场，包括“天然气与法律”公号。欢迎扩散、转载、评论和批评，以及和作者（微信号：肖皖林zhiyuzhishanmingde）联系交流。

作者按：能源化工领域发生的重特大安全生产事故对燃气项目的社会稳定风险评估产生了“负面影响投射效应”，给燃气项目规划和建设带来了阻力和困难。

一、大型能源化工、公共基础等设施遭遇反对

事实上，有关大型能源化工、公共基础等设施以及其它项目设施的规划、建设遭公众强烈质疑或反对的缘故而延期、迁址、终止或取消的案例越来越多，以PX（对二甲苯）项目为例，就在发生过多次反对事件，详见表1。以垃圾焚烧厂为例，深圳市东部垃圾焚烧厂建设工作从2001年计划，也是几遭反对几经易址，依然停滞不前，2014年、2015年都发生了多次周边公众表达反对的活动。更多请阅读《东部垃圾焚烧场选址坪地昨起公示》（晶报，http://jb.sznews.com/html/2014-12/30/content_3109564.htm）。2015年事关更广泛的公共安全事件讨论、分析、辩论和质疑则当属大规模的内陆核电规划和项目建设重启，作为非专业的绝大多数公众为此感到焦虑，从情理上讲并非杞人忧天，这不仅事关当代，更是事关子孙；虽然专业人士从核电安全的历史表现、技术措施、最不利处置等给予了最大可能的科普，相当多的公众对此仍然忧心忡忡。最近最高环保部门都组织专业力量来辟谣：核辐射与雾霾形成无关。

自改革开放以来的一系列安全环保事件之所以引发广泛的讨论、辩论和质疑，笔者认为：

（1）公众缺乏基本的知识（也是教育的缺失，即政府提供的公共产品存在瑕疵）；

（2）政府部门管制多于引导，习惯于被动沟通，PM2.5就是典型事件（最大的数据库就在政府手里，但一直没有成系统的公开）；

（3）公众基于自身健康、生存环境的忧虑，但得不到应有的指导（难道也要成为FANG民？）。

表1国内公众反对PX项目统计（部分）

(建议手机横屏阅览)

来源：财经网：这些年，有关PX项目的那些争议，http://politics.caijing.com.cn/20150407/3856060.shtml

二、重大安全环保事件事故的“负面影响投射效应”

笔者注意到了这次燃气项目公示风波（见附件）的背景信息，距离公示时间仅1个月之前发生了影响力巨大的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，国内公众的注意力集中在城市公共安全这个话题，继而引发了广泛而深入的讨论，各种有关公共安全的历史事故回顾、分析、评论、讨论和辩论可谓铺天盖地，借助互联网特别是微信等自媒体实现了广泛、持续、深入地传播，也对公众关心、认识和参与公共安全起到了促进作用。事实上，十二五期间，多起社会影响力巨大的公共安全事件事故刺痛了公众的神经，稍微远一点的就是2013年的山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元，经调查认定，该事故是一起生产安全责任事故。

这些重特大事故促使公众关注和质疑周边可能存在的危险源。回到这次燃气项目公示风波，我们也就可以理解周边公众为什么激烈反对了。当然，既然政府规划部门给出了燃气项目的用地，至少在现状下在一系列安全间距、措施等是符合相关的法律法规、标准规范的要求的。终止项目更大程度上平息风波的权宜之计。

最近刚刚发生的深圳“12·20”滑坡重大事故则使得公众对政府部门和专业部门的公共安全管理能力产生了更多的质疑和不信任，余泥渣土的堆放毕竟不是高深的领域，相关的安全技术规范标准都是成熟的，关键在于政府缺少对公众负责的基本伦理和底线，以及资本对超额利润铤而走险的追逐。

但当务之急是重塑政府部门和专业部门的安全管理能力和形象。如果相关行业（特别是能源化工、公共设施）安全生产事故仍然频发，其所产生的“负面影响投射效应”就会在以后的具体项目规划和建设过程中强烈地表现出来，阻碍经济建设和社会发展，增加社会运行成本。

三、燃气项目社会稳定风险评估

据上述，笔者认为燃气项目特别是大型燃气项目的规划和建设有必要开展社会稳定风险评估。当然，燃气项目社会稳定风险评估的核心不仅仅是技术问题，本质上是社会问题，仅仅依靠燃气专业部门是难以解决的，需要政府、公众、第三方等参与，在现有的法律法规框架下形成相对一致的意见。请阅读《城市燃气项目社会稳定风险分析及评估》（张建国，《煤气与热力》2015年第10期)。

1、关于燃气项目用地的性质

用地性质是一个很敏感的问题。比如，早期建设的油气库（站）现在都被各种建构筑物包围了，甚至出现了“被动的”安全间距不足。但仅仅也仅是遭到公众的关注和质疑，并没有发生强烈的表达活动。更多的是政府迫于压力或谋求土地溢价导致的搬迁，如在天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，深圳市相继关闭了罗湖清水河油气库、蛇口东角头油气库，因为清水河气库就是1993年“8·5”清水河大爆炸所在地，也是危化品管理不当引起的。但如果是新建燃气项目用地，政府在规划时必须加以考虑，预留相关用地指标，同时在规划该地块周边用地和建筑时也要从“负面影响投射效应”上来考虑，而不仅仅是单纯地满足法律法规、规范标准的要求。

2、关于燃气项目意见征求程序

安全生产事故频繁发生，形成了很好的宣传和培训教材，虽然公众在接受这个宣传教育的过程并不完整，但笔者认为瑕不掩瑜，公众对事关自己的公共安全事件越来越关注和敏感，这其中有经济增长的积极作用，以及网络的“推波助澜”，同时也和日益发展、成熟的中产阶层（以70、80、90年代生为代表）有很大关系，他们不仅关注结果，更关注程序。

因此，燃气项目在规划建设前应当进行意见征求，一定要按照法定或成熟的程序来实施，注重程序性，防范程序危机。如这次燃气项目公示风波中就有人对公示程序提出了质疑。

3、关于相邻权

所谓相邻关系亦称相邻权，是指依据法律规定，两个或两个以上相互毗邻的不动产的所有人或使用人，在行使不动产的所有权或使用权时，因相邻各方应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。这是基于《民法通则》和《物权法》提出的。但由于燃气的易燃易爆特性，与之相关的安全事故具有“流动性”或“扩散性”（其死亡半径、重伤半径、轻伤半径、财产损失半径），其破坏和影响程度远超其相邻不动产范围。死亡半径等与危险品的数量有直接和主要的关系，可以搜索天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故的有关报道了解。但当前的法律法规对此规定还处于空白或模糊状况。建议法律法规、标准规范在编制或修订时对此加以考虑，以在今后指导实践工作，能够“有法可依”。

结语

可以说，以天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、内陆核电项目规划和重启的安全讨论为标志性的话题，引发了社会各阶层、各部门对十二五公共安全的检讨和十三五公共安全的审视：发展必须以安全为基础，目的是使人更安全地生活在地球上。在中国经济转型升级、跨越中收入陷阱的重要当口，公共安全将成为经济发展、社会生活中的一个重要而紧迫的话题，最近召开的城市工作会议也对此有强调：“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。”“要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。”（摘自《2015中央城市工作会议公报全文》）

燃气企业应当重视燃气项目的社会稳定风险评估工作，通过各种途径、措施（如举办公众开放日等）引导公众对燃气企业专业管理能力、燃气项目安全运行状况等进一步了解，减轻或消除重特大安全生产事故的“负面影响投射效应”。这其中，政企必须协作普及基本安全知识、以具体项目公示等加强与公众的沟通，减轻公众的担忧、质疑，争取他们的理解和支持，这才是有利于实现建设更美好的城市（城镇）的共赢路径。

附件：

一起燃气项目公示风波经过

2015年9月15日，南昌市城乡规划局发布《南昌市燃气有限公司青云谱天然气综合站置换用地控规调整征求意见的公示》，详见图1。图片均从网络获得。

图1南昌市城乡规划局官方网站截图

图2 南昌市城乡规划局发布的《南昌市燃气有限公司青云谱天然气综合站置换用地控规调整征求意见的公示》

公示发布即遭到周边公众的强烈反对，周边公众采取了多种途径表达反对意见，详见图3-5。

图3《南昌县象湖新城居民对南昌市燃气有限公司青云谱天然气综合站置换用地控规调整的意见书》

2015年9月22日，南昌市城乡规划局发布了《关于青云谱燃气站搬迁安置用地选址规划公示情况的说明》，详见图4，表示：“将慎重考虑群众意见”。更多请阅读《象湖新城燃气站规划将慎重考虑》（信息日报，http://www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/09/23/014299854.shtml），详见图5。

图4 南昌市城乡规划局发布的《关于青云谱燃气站搬迁安置用地选址规划公示情况的说明》

图5 信息日报相关报道截图（部分）

2015年9月28日，南昌市城乡规划局发布《关于停止〈南昌市燃气有限公司青云谱天然气综合站置换用地控规调整征求意见的公示〉的说明》，项目因遭到项目规划选址周边公众的强烈反对，而在公示期未结束即被迫终止规划手续。

图6 关于停止《南昌市燃气有限公司青云谱天然气综合站置换用地控规调整征求意见的公示》的说明