用户“自愿”≠企业无垄断行为！强制保底收费，广西一企业被罚18余万

来源：广西壮族自治区市场监督管理局

编者按： 2023年11月13日，广西市场监管局公布了一起供水行业的反垄断处罚案件，南宁市某乡镇供水企业在供水服务中滥用市场支配地位，最终合计被罚没187454.98元。

根据处罚决定书显示，2008年8月至2023年3月，当事人在用户提出供水申请时，通过要求用户填报预先设置格式的用水业务申请表，以“用户自愿”的形式要求用户无论是否用水，最少按照底数8度（1度=1立方米）计量缴费，否则不予开通用水。 虽然申请表上使用了“自愿”“愿意”等词，但由于当事人在供水服务市场具有不可替代的市场支配性，其实际用户并无选择权 ，只能接受当事人附加“用水不足8立方米按照底数8立方米”计量缴费的不合理交易条件。

反垄断执法实践中，公用企业在应对反垄断执法调查时一般会进行申辩，提出的实施相关垄断行为的“正当理由”大致可以分为四类 ，但这些申辩未被监管机构认可：当事人认为自己所经营的领域具有法定垄断地位，不应当适用《反垄断法》；认为自己的做法有相应的规定作为支撑或者已经取得相关部门的批准；认为自己的做法有利于今后的管理维护或者是符合当地的交易习惯；认为双方签订合同时是在平等自愿的前提下进行的。

根据《禁止滥用市场支配地位行为规定》第十八条的规定，作为构成附加不合理交易条件滥用行为抗辩理由的“正当理由”主要包括：（一）符合正当的行业惯例和交易习惯；（二）为满足产品安全要求所必需；（三）为实现特定技术所必需；（四）为保护交易相对人和消费者利益所必需；（五）能够证明行为具有正当性的其他理由。在本案例中，供水企业强行限定他人接受保底收费条件， 实质是将自身运营成本转嫁给接受自来水供水服务的用户 ，该条件不属于交易所必需的条件，不具有合理性。

除了强制向用户收取最低用水（电、气）费用，公用事业领域较为常见的附加不合理交易条件行为还有如强行向收取用户“用水（电、气）押金” “保证金”或者强行指定、收取“预付水（电、气）费”的最低限额等。

在日常经营阶段，水电气暖等公用企业应主动开展反垄断风险排查梳理，做好合规管理工作。在反垄断调查阶段，如何快速评估自身垄断行为风险，提出有力的抗辩理由，并采取有效的调查应对措施，建议咨询专注公用事业领域的反垄断律师。

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广西壮族自治区市场监督管理局行政处罚决定书

桂市监反垄断处〔2023〕1号

一、当事人基本情况

当事人：上林县三里六仙自来水有限责任公司

统一社会信用代码：91450125498918037J

住所：上林县三里镇三里街

经营范围：乡镇集中式供水（凭有效的取水许可证，卫生许可证经营）；饮料[瓶（桶）装饮用纯净水类（饮用纯净水）]生产、销售（凭有效的全国工业产品生产许可证经营）；仪表、管材、管件经营销售，实业投资。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）

二、案件来源及调查经过

（一）案件来源

2022年11月23日，南宁市市场监管局向本局报告称当事人利用其在乡镇集中供水服务市场的支配地位，在为个人及企业用户（以下简称用户）提供供水服务时， 强行限定他人接受保底收费 （即对用水不足8立方米的用户均按照8立方米的用水量进行收费）， 将自身运营成本转嫁给接受自来水供水服务的用户 ， 经对案件线索进行初核，情况属实，2023年3月13日，我局依据《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)对当事人涉嫌实施垄断行为立案调查。

（二）调查经过

调查期间，办案人员依法对当事人进行现场检查，询问调查相关单位和人员，制作询问笔录，提取相关文件、凭证等书证材料。

（三）采取行政强制措施的情况

在本案调查过程中，本机关未采取行政强制措施。

三、违反法律、法规、规章的事实和证据

1. 本案相关市场界定为南宁市上林县三里镇农村集中供水服务市场。

根据《反垄断法》第十五条第二款规定，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围。

（一）本案相关商品市场为乡镇集中供水服务市场

本案中，当事人向用户提供的商品主要是乡镇集中供水服务。乡镇集中供水是农村生活用水主要来源。自建设施在供水投资、便利性、水源、卫生等方面与集中供水相比，不具备可替代性，桶装水、瓶装水主要用于生活饮用水，其价格和便利性无法与集中供水相比，商品可替代性较弱。因此，本案相关市场中的商品范围界定为乡镇集中供水服务市场。

（二）本案相关地域市场为南宁市上林县三里镇

本案中，当事人提供乡镇集中供水服务的地域范围为南宁市上林县三里镇。乡镇集中供水通过供水管网统一输送的特点，决定了当事人系该区域内唯一的乡镇集中供水服务企业，而用户在所属地域内只能选择本地供水企业提供的供水服务，不存在同类经营的竞争关系。因此，本案相关市场中的地域范围界定为南宁市上林县三里镇地域范围。

综上所述，本案相关市场界定为南宁市上林县三里镇乡镇集中供水服务市场。

2. 当事人在相关市场具有市场支配地位。

《反垄断法》所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

《广西壮族自治区农村供水用水条例》对经营农村供水有着严格的主体资格要求。经查，南宁市上林县三里镇乡镇集中供水服务由当事人独家提供，当地无其他可替代的供水来源。 当事人在该市场份额占比为100%，独享供水服务的垄断经营权。 因公用企业本身所具有的自然垄断属性，使乡镇集中供水服务具有不可替代性、无可选择性、公益性等特点。在本案相关地域市场内，用户只能从当事人处申请用水，对当事人在乡镇集中供水服务上具有完全的依赖性。

因此，根据《反垄断法》第二十三条、第二十四条规定，认定当事人在南宁市上林县三里镇乡镇集中供水服务市场具有市场支配地位。

3. 当事人滥用市场支配地位，没有正当理由，在交易时附加其他不合理交易条件。

2008年8月至2023年3月，当事人在用户提出供水申请时，通过要求用户填报预先设置的格式用水业务申请表，以“用户自愿”的形式要求用户无论是否用水，最少按照底数8度（1度=1立方米）计量缴费，否则不予开通用水。

虽然当事人在该申请表上使用了“自愿”“愿意”等词 ， 但由于当事人在供水服务市场的具有不可替代的市场支配性， 其实际用户并无选择权 ， 只能接受当事人附加“用水不足8立方米按照底数8立方米”计量缴费的不合理交易条件。调查中，相关用户对当事人在提供供水服务的过程中这一不合理交易条件行为进行了印证。

《广西壮族自治区农村供水用水条例》第二十八条规定“运行管护主体应当保持供水安全标准，按照价格标准计量收费，规范供水档案管理，设立服务电话并向社会公布，接受用水户监督”。上述规定要求运行管护主体必须按照计量收费。 当事人以用水户少，维护成本高为由，通过设置“愿意按照底数8立方米计量缴费”等通水的前置条件，没有法律、法规和政策依据，不具有正当理由， 违反了《反垄断法》第二十二条第一款第（五）项规定，构成滥用市场支配地位，实施在交易时 附加其他不合理的交易条件 行为。

4. 当事人的行为加重了用户的负担，损害了用户利益。

由于当事人在其供水范围内独家提供自来水供水服务，用户为能正常通水，只能接受当事人设置的“按照底数8立方米计量缴费”的要求。当事人的行为 加重了用户的用水成本 ，增加了用水负担，损害了用户合法权益。

上述事实，主要有以下证据证明（略）

四、当事人陈述、申辩的采纳情况及理由

当事人无陈述、申辩情况。

五、行政处罚的依据和内容

本机关认为，当事人要求用户“不足数8立方米按照底数8立方米计量缴费”的行为违反了《反垄断法》第二十二条第一款第（五）项禁止的“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的规定，构成滥用市场支配地位行为。

我局开展调查期间，鉴于当事人能够积极配合调查，主动提交相关证据材料，对存在的问题据实说明，对违法行为有所认识，积极整改，并已退还部分多收费用。根据《反垄断法》第五十七条“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额的百分之一以上百分之十以下的罚款”及第五十九条“对本法第五十六条、第五十七条、第五十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”、市场监管总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十三条第二款的规定，对当事人从轻处罚。综上，决定对当事人作如下处理：

（一）责令停止违法行为；

（二）没收违法所得153788.18元；

（三）对当事人按2022年度销售额1683340元的2%予以罚款33666.8元。

以上罚没款金额合计187454.98元。

根据《行政处罚法》第六十七条规定，当事人应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日内，根据本行政处罚决定书，携缴款码到17家中央财政非税收入收缴代理银行（工商、农业、中国、建设、交通、中信、光大、华夏、浦发、北部湾、农信社、招商、兴业、邮蓄、广发、民生、桂林）任一银行网点或者网上银行缴纳罚款。缴款码为：**************。

根据《行政处罚法》第七十二条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，我局可以采取以下措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）申请人民法院强制执行。

当事人如对上述行政处罚决定不服，可以自收到本行政处罚决定书之日起六十日内，向国家市场监督管理总局申请行政复议；或者自收到本行政处罚决定书之日起六个月内，依法向人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，本行政处罚决定不停止执行。

广西壮族自治区市场监督管理局

2023年11月13日

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