美国共和党议员再提“碳关税”新法案

eo记者 蔡译萱

编辑 陈仪方

审核 姜黎

在欧盟正式启动碳边境调整机制（CBAM）后不久，美国紧随其后，计划通过《外国污染费法案》对碳密集型进口商品征收关税。

2023年11月3日，美国共和党参议员比尔·卡西迪（Bill Cassidy）提出关于“外国污染费”的提案（Foreign Pollution Fee Act of 2023），“污染”一词特指温室气体排放。法案将根据生产排放强度对原油、柴油、钢铁等进口商品征收外国污染费，主要针对温室气体排放量高于美国的进口商品。

根据美国的立法程序，该提案须经国会参众两院和总统批准后才能成为法律。如果该提案最终成为法律，美国将在法案正式颁布后三年内对上述进口产品征收“外国污染费”，征收的费用将用于支持美国生产商品，并限制碳密集型商品的进口。

根据提案文本，征费产品清单包括：铝、生物燃料、水泥、原油、玻璃、氢气（以及甲醇和氨）、钢铁、锂电池、部分矿产、天然气、石化产品、塑料、造纸、精炼石油产品、太阳能电池板以及风力发电机。

法案为清单产品范围扩大预留了空间。如果有超过一半的美国国内生产商申请要纳入某种产品，清单或将纳入新的产品，清单产品的污染强度值、费率和涵盖范围将每三年重新评估一次。

清单提出后，一些美国政策研究人员提出质疑，认为清单选取的产品较为随意，会引起各行各业大规模的游说，要求增加、取消或免除相关的征税产品。“这种选取方法不确定性较大，会增加国内的政治不确定性。”曾在美国能源部与联邦能源监管委员会（FERC）供职的特拉维斯·费舍尔（Travis Fisher）撰文表示。

此外，清单纳入了锂电池、太阳能电池和风力发电机，但这些产品是替代化石燃料和实现《巴黎协定》脱碳目标的关键。因此，一些利益相关方也质疑该提案的真正意图是制造贸易壁垒。

不过，清单列表对于原油污染费的征收提出了豁免方案。如果石油公司采用二氧化碳驱油技术提高原油采收率（EOR），提取的原油将得到豁免，而未采用EOR技术的进口原油则要征收污染费（由消费者支付）。

虽然卡西迪坚称外国污染费不是碳税，也就是不对美国生产商征税，但实际上外国污染费的征收对象包括美国进口型企业和消费者。费舍尔表示，提案中的碳定价方案为建立美国国内碳税奠定了基础。

除了征费清单，卡西迪提案还要求国家实验室制定贸易政策和污染费征收标准，这也在美国国内遭到诟病。

为计算污染费的收取，提案设计了一个咨询委员会：全球污染挑战国家实验室咨询委员会。委员会的职责包括计算相关美国商品的基线污染强度，以及法案所涵盖的外国商品各自的污染强度。委员会将由美国能源部下属国家实验室的科学家、官员和私营部门首席执行官组成，就费率提出建议。

对于计算方式，咨询委员会将根据全国平均水平估算16类商品的碳强度。其中，美国产品的污染强度由国家实验室根据美国环保署的温室气体数据计算得出。国外产品的污染强度则由国家实验室根据美国污染强度计算公式计算或建模，通常不会使用国外提供的数据。

费率将根据污染强度等级确定。国家实验室通过计算国外进口产品和国内生产的同类产品之间的排放强度差异，以进口商品价值的百分比表示。征收污染费的初步目标是确保进口产品的污染强度高于美国产品污染强度的幅度不得超过美国产品污染强度的50%，最终将减少到不超过美国产品污染强度的10%。

长期研究美国经贸政策的加图研究所（Cato Institute）政策分析师Gabriella Beaumont Smith认为，由国家实验室给碳定价不合时宜。她撰文指出，国家实验室的员工擅长在实验室环境中进行基础研究和开发，没有能力制定碳价。其次，国家实验室的员工通常未经选举产生，仅对能源部部长负责，不对全体选民负责。

她认为，法案会使行政部门拥有过大的自由裁量权，“美国政府可以轻易地让外国企业排放的温室气体看起来比美国更多，从而以应对气候变化的名义对国外产品征收高额税收，保护美国企业免受竞争。”

2017年美国共和党提出引入20%的边境调节税来弥补因大幅降低企业、个人所得税造成的财政收入缺口，并促进美国出口。但商业团体和贸易伙伴认为，这会推高进口价格并增加美国消费者的生活成本，反对将边境调节税纳入税改计划，后来该提案未获通过。当时的批评者表示，边境税设定非常复杂，并违反了世界贸易组织（WTO）规则。而卡西迪的外国污染费提案可能会再次引发反对。

“美国碳排放强度在全球的排名处于中间，也就是说，全球一半的国家可以对美国征收碳税。研究发现，欧盟、英国和日本的排放量低于美国。”费舍尔撰文指出。

为避免其他国家采取相应的反制措施，卡西迪提案提出建立“国际伙伴关系”，换取贸易优惠待遇。如果一个国家将产品的排放量降低到一定阈值，该国将被允许与美国建立“国际伙伴关系”，在外国污染费的征收等方面适用更宽松的规则。提案授权美国贸易代表“寻求扩大国际伙伴关系协议”，例如与经济合作与发展组织（OECD）、七国集团（G7）及其他类似组织建立伙伴关系。

提案对于伙伴国家的具体要求和安排包括：伙伴国家要有类似的贸易政策阻碍高污染强度国家的产品进入市场；如果伙伴国家产品的污染强度超过美国产品污染强度的幅度低于美国产品污染强度的50%，可减免“外国污染费”；降低美国产品向伙伴国家出口的贸易壁垒；以及与伙伴国家进行污染数据共享和验证。

提案还考虑纳入中、低收入国家如印度、越南等作为伙伴国家，给予这些国家贸易优惠待遇。提案指出，将根据外国污染费通过后建立的标准，判断这些国家的排放水平；中、低收入伙伴国家将获得美国发展和贸易机构的优惠待遇；以及美国和其他伙伴国家的优先市场准入。

而考虑到国家安全等问题，提案提出，如果美国生产的某类产品不足国内需求的5%，则将允许豁免相应产品的污染费。

目前，这项立法能否在国会参众两院获得通过尚不确定，此前类似的提案都未能获得批准。2022年6月，美国民主党曾提出了一项类似的《清洁竞争法》提案，该提案还计划对排放超过行业平均水平的美国国内公司收费，但未得到广泛支持。