当头棒喝｜欧盟真能实现2030年气候目标？

11月21日， 欧洲气候行动专员霍克斯特拉赴COP28之前在欧洲议会发言时强调： 我们的模型显示 ，如果欧盟的气候政策完全实施，欧盟将在2030年减排57%，实现既定的2030年减排55%的目标 。

做模型的只要谦虚一点，都会如实提醒：模型只是projection，不是prediction。在不了解模型假设、方法论和数据来源的情况下，使用结论要慎重。

  1. 模型满天飞，结论相信谁？

上个月， EIA 发布《国际能源展望2023》（简称IEO2023）与 IEA 发布《世界能源展望2023》（简称WEO2023）前后相差不到两周，都是对全球能源趋势的分析。

但如果对比两家对2030年全球化石能源趋势的projection，结论相差千里 （ 此处不说答案，读者自行比较 ） 。 同为全球最权威的两大能源分析和能源数据服务机构 ，你相信谁的结论？

在今年8月份的 美国保守派智库出的《领导力授权》报告 中曾经特别提到：EIA的IEO2023现在非常重要，因为IEA的WEO已经越来越不符合现实，是为了从政治上推动欧盟的气候目标。因此，EIA的IEO必须聚焦在目前法律和政策，不允许倾向性的提倡某些不存在的政策。

不考虑政治立场，说此话的 Bernard L. McNamee 肯定也仔细比较过WEO和IEO的模型。他担任过美国联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission）的委员，法学院教授，在美国能源部的多个高级政策和法律岗位曾任职，还在美国两个州当过四任检察总长。

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2.  2. 冷静的审计 

审计提供了另一个角度。没有想象，杜绝假设，拒绝激情，也无需模型，在核实数据后得出冷静结论。而这，正是欧洲审计院的报告风格。

欧洲审计院发布的《欧盟气候与能源目标特别报告》对欧盟及其27个成员国的气候与能源行动进行审计，关键结论如下：

• -欧盟的确实现了2020年气候目标，
• -但，没有迹象表明欧盟的气候 行动 足以实现2030气候目标，
• -而且，欧盟及成员国缺乏实现2030年目标的 资金 。

欧洲审计院的结论其实是对霍克斯特拉的“欧盟将到2030年减排57%”声明的当头棒喝。

霍克斯特拉是绝对知道欧洲审计院这份报告的。因为这个报告的主要对象就是欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会及所有其他欧盟机构，以及欧盟27个成员国政府，并在几个月前就公开给公众查阅。

霍克斯特拉发言次日，欧洲议会就通过关于COP28声明 ，其中 明确表示接受欧洲审计院的报告结论和建议 ：

• -呼吁欧盟委员会及成员国的能源与气候计划 及长期战略要确保包括实现2030目标的充分 行动 和 资金 ；
• -提高气候和能源行动效果的透明度；

可见，欧洲审计院的结论其实已经被欧盟所接受。那么，欧洲审计院是如何评估欧盟及成员国的气候和能源政策的实施效果呢？

2.   3. 欧洲审计院是何方神圣？

欧洲审计院（ECA，European court of Auditors）是欧盟的外部独立审计机构，成立于1975年，是 欧盟问责制链条非常关键的一环 。

ECA主要职责就是对欧盟及其所属机构的财政收支进行独立审计，也对接受欧盟资助的非成员国项目进行审计。主要目的是提高欧盟的问责制、透明性和财务管理能力，获取欧盟民众的信任。

其组成成员须经欧洲议会协商后由欧洲理事会任命，其审计工作和结论具有完全 独立性 。现任总裁Tony Murphy，去年10月刚刚上任，爱尔兰人。

ECA开展该审计工作的依据也很明确：《欧盟气候法》从法律上确定了2030年减排55%以及2050年实现净零排放的约束性气候目标。欧盟和27个成员国也依法做出相应的财政预算以支持各自层面的气候实施行动。

因此，ECA通过审计欧盟及成员国的气候和能源预算、开支及实施结果来评估2020年气候目标是否已经实现，并通过总结经验和教训确保欧盟计划的行动和资金能够实现2030气候目标。

 4. 德国的气候融资危机 

仿佛是为了印证ECA报告的结论，德国在本月15日因宪法法院的一例判决突然引爆气候融资危机，并进一步发酵成财政危机。欧盟第一大经济体德国的气候融资尚且如此，欧盟及成员国实现2030气候目标的资金显然堪忧。

德国一直以其审慎的财政政策为傲。在2008年金融危机时，欧元区PIIGS五国（葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊和西班牙）财政处于破产边缘，扮演救世主的德国就要求这些国家必须紧缩财政以换取欧盟总计7500亿欧元的救助。

2009年，德国总理默克尔力主在修宪时新增了一个成为 债务刹车 （debt brake）条款:  除非紧急状况，德国财政赤字不得超过GDP的0.35% 。

2020-2022年，新冠疫情与俄乌战争导致欧盟能源价格上涨，为了减轻德国家庭和中小企业的负担，德国宣布紧急状态，暂停债务刹车条款，发行超额国债筹集资金以增加各种补贴。

尤其是去年9月 一次性推出2000亿欧元的豪华版经济稳定基金以补贴高价能源，让其他成员国羡慕嫉妒恨，纷纷指责德国的补贴扭曲欧盟市场竞争 。

2022年2月，德国政府想从紧急应对新冠病毒的国债特别基金中转移600亿欧元到 气候与转型基金 （Climate and Transformation Fund），结果被前总理默克尔所属的在野党CDU告到了德国宪法法院。

11月15日，宪法法院判定联邦政府违宪。这例德国首次关于debt brake的判决对正在进行明年预算谈判的德国联合政府是沉重打击。

首先，德国的审慎预算形象破灭。德国本来准备要劝说欧盟明年开始恢复对预算赤字的约束性规则，现在自己却被判违规，如何服众？

其次，政府预算出现一个600亿欧元大窟窿需要寻找其他资金来源补足。如果没有办法的话，可能要被迫再次宣布紧急状态，暂停debt brake。而这将是德国连续四年紧急状态，前三年理由充分，这次可能会引起诉讼。

更深远的影响是这个判例可能限制联邦政府和州政府的预算操作：从这几年为应对疫情或能源危机而设立的各级特别国债基金中抽取资金支持气候和能源转型的做法将违宪。不少特别基金，例如前面提到的2000亿欧元用于能源补贴的特别基金已经被CDU盯上。

最为严重的是，不仅仅是气候与转型基金出现危机，德国政府原本按此思路融资的各种产业补贴都面临风险。例如，承诺补贴Intel和TSMC建立芯片制造厂，计划对高负荷铁路网络等基础设施进行升级，支持重工业向可再生能源和绿氢转型，以及为高耗能产业削减电力成本而补贴的各种融资计划都出现融资漏洞。

2.  5. ECA的审计范围 

ECA对欧盟及成员国的气候和能源审计基于欧盟及27个成员国提交给欧盟的信息和数据。ECA还对这些信息的完整性和透明性进行了审核。

欧盟实现气候目标实际上是通过两个层级的协同来实现的。欧盟层面的 碳配额交易市场EU ETS 覆盖欧盟近40%的碳排放。另外60%的排放是通过称作 努力共享 （effort sharing）的方式分摊给各成员国，类似国内的中央政府将能耗下降指标分摊给各省市。

外界对努力共享的关注度可能没有ETS高，但它因减排量更大而更重要，涉及领域极多，覆盖面最广，机制更复杂和协同难度更大。欧盟先是通过指令（directive），后升级为法规（regulation）来促使成员国完成努力共享目标。

欧盟还拨出欧盟预算资金激励成员国减排，同时要求成员国配套。各成员国须先按分配要求提交 国家能源与气候计划 （NECP，national energy and climate plan），欧盟每年根据NECP跟踪各成员国实现目标的进展。

例如，下图是ECA报告中显示所有欧盟成员国2009年（左）和2020年（右）可再生能源指标占比，以及各国完成2020年可再生能源占比目标的年份（中）。到2020年末，六个成员国未实现指标，其中五个通过 灵活机制 从其他超额完成任务的成员国购买了总共221.37亿GWh的可再生能源发电量而最终完成了任务。

有趣的是，法国（最后一行）是唯一截止报告发布时还未完成任务的成员国。这大概是法国有意要显示不满，因为 它坚决认为核能应该属于可再生能源，3月底还同德国就此问题大吵一架 。坚决不去购买邻国的超额可再生能源发电量来实现目标。

鉴于欧盟的气候雄心不断提高，ECA对欧盟和成员国的审计聚焦在 四个时间节点 和 三个核心目标：

ECA审计的四个时间节点如下：

• -2009年。欧盟为实现2020年气候目标，出台了气候和能源一揽子计划，包括ETS指令和成员国的努力共享决议（effort-sharing decision）。

• -2018年。欧盟发布“为全体欧洲人提供清洁能源的一揽子计划”，包括八个法律和三个立法计划。最关键的是《能源联盟治理和气候行动法规》，要求成员国订立十年期的国家能源与气候计划（2021-2030）。欧盟监督成员国进展。
• -2021年。欧盟发布《欧盟气候法》，确定法律约束的2050净零目标。随后欧盟委员会提出 Fit for 55 的一揽子立法建议。
• -2022年5月。 欧盟通过REPowerEU ，将2030年能效目标提高到42%，RE比例提高到45%。

ECA审计欧盟的气候目标实际分解为三个 核心目标 （如下）进行。

• -温室气体排放量。
• - 可再生能源占比 。
• -能效（用能源消费量代替）。

如前所述， 温室气体排放 分为两层目标，由ETS覆盖的40%排放的下降目标不分解。其他60%的排放下降目标分解到各成员国，并且成为对各成员国的 约束性指标 。

可再生能源占比 也分解到各成员国，作为约束性指标。 能效（能源消费量） 也分解到成员国，但作为 非约束性指标 。

如果成员国的约束性指标无法完成，可以利用灵活性机制弥补。如最终未完成，欧盟委员会将启动对成员国的纠正和侵权程序，直至通过欧洲法庭进行制裁。

2.  6. ECA对三个核心目标的审计 

根据ECA对三个核心目标的审计结果，欧盟的确实现了2009年设定的2020年的碳排放下降20%的目标，实际下降31.9%。

但是，ECA指出， 欧盟并没有将外部因素的影响同欧盟减排政策分离开 ，例如，新冠疫情造成的经济衰退其实对减排目标有“贡献”。ECA进一步估算， 如果排除新冠疫情影响，欧盟的2020年排放下降应该是27%，而不是31.9%。

欧盟设定2020年的可再生能源增长比例是20%。ECA审计结果是22.1%。但新冠疫情影响导致欧盟一次能源消费显著下降。因此， ECA认为，如果没有新冠疫情，欧盟整体的2020年可再生能源实际增长只有20.5%，刚好完成任务 。如前述，即便有新冠疫情“帮忙”，还是有六个成员国没有完成分摊任务。

对于能效提高指标，欧盟换算成能源消费量下降指标。2020年的目标是下降20%，实际下降24.6%。 但是ECA指出，如果撇开新冠疫情因素，欧盟27国实际消费下降只有17.8%， 并 没有完成2020年目标 。因为该指标非约束性，各成员国容易轻视，导致目标更难实现。

2.  7. ECA对资金的审计 

ECA先看实现2030和2050目标的 资金需求 ，欧盟在2011年确定了2030年实现55%的减排。在2011-2020年用于能源领域的日常开支之外，每年还额外需要3920亿欧元。如果欧盟要在2050年实现净零排放，27个成员国在2021-2050年期间，每年需要总计1万亿欧元的资金支持。

ECA然后核实欧盟已经承诺的支持气候目标的 资金安排 。欧盟决定将2011-2020年预算的20%用于气候行动。2021年6月，欧盟报告总结说已经开支20.1%（2160亿欧元），实现了20%的既定气候融资目标。但ECA的2022年9月的审计报告发现， 欧盟高估了至少720亿欧元，实际只将13%的预算用到气候行动上 。

2021-2027期间， 欧盟计划将 30%的资金用于气候行动 ， 总计6100亿欧元，即每年870亿欧元。ECA指出， 870亿欧元不到预估的每年1万亿资金需求的10%。 因此90%的缺口需要依靠成员国预算和私营领域的资金。

2.  8. ECA的审计结论 

ECA认为， 欧盟确实实现了2020年气候目标，但不完全是欧盟的气候行动所导致。 欧盟既没有客观评估新冠疫情及俄乌战争等外部因素对2020气候目标完成的“贡献”程度，也没有评估意外的GDP波动对成员国实现2020目标的影响程度。

当成员国因没有完成约束性指标而采用灵活性机制购买邻国的减排量或者可再生能源发电量时， 欧盟没有公开交易价格，缺乏透明性 ，因此无法了解此交易价格同欧盟碳配额交易价格之间的相关性。

ECA还认为，欧盟在温室气体减排成绩在国际上表现良好， 但如果考虑所有的排放源，就未必如此 。例如，欧盟没有将 进口商品的净排放 纳入欧盟的温室气体排放范围， 国际航空 与 国际航运 也没有计入排放范围。

欧盟在实现气候目标的 成本有效性 方面缺乏关键信息，并且支持实现2030气候目标的 资金缺口极大 。

ECA最后总结：鉴于欧盟及其27个成员国对于实现2030年目标的气候行动的成本和影响方面只有零散信息。 到目前为止，几乎没有迹象表明欧盟的气候行动能够实现其富有雄心的2030年气候目标 。

 结语 

在模型和审计两者之间，霍克斯特拉选择了模型结果来佐证欧盟已经在实现2030气候目标的道路上。

近期，除了前述德国正面临的气候融资危机以外，法国等会员国在讨论欧盟的《企业可持续发展尽职调查》指令时，提出要对整个金融行业豁免，包括银行、保险和资管。 斯洛伐克对欧盟提出豁免申请，使其从俄国再多进口一年石油。 显然，这些都不利于欧盟实现2030气候目标和2050净零目标。

在气候融资方面，如果欧盟实现2030年目标的1万亿欧元资金目前只落实了不到10%，欧盟如何平衡自身减排和资助发展中国家减排两者之间的资金需求？

COP28上，欧盟将如何做出承诺？做出的承诺能否兑现？模型和审计给了我们更多的观察视角。