深圳龙岗的安全托管、分类分级监管与“倒推式”监管【一石安全与应急漫谈】之第525篇

龙岗是深圳市的工业大区。自龙岗区安监局2002年7月成立，到2019年合并到龙岗区应急局至今，一直担负着安全生产监督管理的重要任务，为龙岗区经济平稳持续发展保驾护航作出了应有的贡献。

龙岗企业多，安全生产形势严峻，多年来，龙岗区安监系统为有效地做好本地区 的安全生产监督管理工作，结合龙岗区的实际，从管理制度、管理方法和人才培养等方面做了大量的探索和实践，安监系统的领导、干部和一线执法人员为此付出了大量心血。

在安全生产监管方面：2004年至2008年导入的安全生产托管机制，2009年至2013年探索实施的安全生产分类分级管理，以及2014至2016年的“倒推式”安全监管模式探索和实践。

安全生产托管，安全生产分类分级管理以及“倒推式”安全监管，这些安全监管措施的实施前后十几年，每个阶段看似是不同的的管理手段，其实，它们是与龙岗区工业企业安全现状密切相关，是在安监督工作遇到难题时，充分调研的基础上探索实践的，具有内在逻辑性。

一、 安全托管

推行安生生产托管，是因为当时安监局刚成立不久，安监执法人员少，业务能力不强，大龙岗（当时包括现在的龙岗区、坪山区和大鹏新区）低端落后企业多，员工整体素质差，工伤事故多发、频发的实际情况，我们结合颁布的《安全生产法》有关安全生产托管的条款，借鉴建设部门安全监理的模式而推行的。初步部分解决了安监执法人员少，业务能力不强的问题。

安全生产托管是以第三方介入的方式，对企业的安全生产管理起到积极推动作用，成为“企为的助手，政府的帮手”，但它只是第三方，依然有大量的企业未建立安全管理体系，无安全管理制度，未配备这全管理人员，安全生产“无制度、无人管、不会管”的问题，一些企业因为缺乏有效的安全管理接连发生事故。

安全托管是安全生产管理领域是一项创新，其作用存在一定的局限性，但是，不可否认，在当时国家刚刚设立安监部门，开展工作非常困难的历史条件下，它是龙岗安监人为促进安全生产形势的好转作出的一项有益尝试。

二、分类分级监管

2010年， 龙岗区安监局领导在充分的调查研究基础上， 针 对当时的安全生产形势 ， 进行了全面的分析研判以探寻解决企业安全生产问题的方法，确定建立安监部门主导、企业参与的安全生产分类分级监管体系。

这是一个巨大的系统工程， 经过前后近两年左右的调研、形成体系文件、试点、打造标杆企业、广泛宣传、培训、企业创建、验收发证等过程，全区大部分企业，基本上达到了有安全管理制度，有人管的目标，为龙岗区的安全发展打下了坚实的基础。

2014年新修改的《安全生产法》将安监部门按分类分级监管的要求写入法律。由于龙岗区先行一步，已经推行了几年的安全生产分类分级监管，有良好安全基础，当国家推行企业安全生产标准化建设时，龙岗区的企业能很顺利开展安全生产标准备化体系创建。

安全标准备化进一步促进企业安全管理水平的提升。

三、 “ 倒推式 ” 监管

多年来，经过全区上下的持续努力，一方面，企业的安全硬件有了大幅度的提升，安全生产设施设备和环境得到了明显改善；另一方面，企业在安全管理上通过分类分级和标准化建设，安全生产责任制、管理制度和操作规程，从无到有逐步建立起来，取得了显著的进步。

但是，当时普遍面临着一个新的突出问题就是，企业的安全生产责任制、管理制度和操作规程虽然建立起来了，但没有常态化的落实，以致原本已经符合安全标准的硬件由于维护不及时或操作不当等没有落实责任制的原因又经常处于不安全状态，甚至导致事故的发生。

例如，2013年6月发生在横岗某眼镜厂废水处理车间2人死亡，5人受伤的事故。该厂也曾是安全“标杆企业”，硬件安全条件都比较好，各项安全制度都建立了，但就是没有真正落实，清理废水池作业未严格执行危险作业审批制度，未采取有效防护措施，未告知作业人员调节池内存在的危险因素等导致员工违规操作以致发生了事故。

很多企业安全生产责任制没有充分落实，症结就在于对于员工日常履责情况没有真正落实常态化的奖惩。

比如，有些企业的安全生产责任制度，虽然将责任落实到了岗位，有相关的奖惩制度，但没有真正实施，往往要到年终才象征性地进行考核，有的甚至要等到发生事故才问责，非常被动，代价也很惨痛。

由于奖惩没有常态化，导致最终安全生产责任制成为一纸空文。以致许多隐患虽然排查出来了，也得到了整改，但因为没有触及和追究隐患背后的责任人，同样的隐患又经常复发。

当时，安全监管部门的执法方式主要是通过检查硬件安全条件（设施设备的现状）来督促企业保障安全生产。而软件安全条件（管理制度）虽然也在检查范围之内，但是往往停留在制度“有没有”的层面，对于制度是否落实，在没有发生事故的情形下往往很难找到抓手来衡量，以致很难通过处罚手段来督促企业。

因此，企业往往注重对隐患本身的整改，而对造成隐患的责任人的失职行为没有进一步追究，相关的责任岗位并没有得到触动，往往同样隐患又会复发，从而削弱了执法效果。这样的“割韭菜式”监管方式，仅注重对隐患进行处罚，不能达到触动企业根本上调整安全管理方式，提高自身安全管理能力的目的。

为从根本上扭转这一局面，就是要将以往“割韭菜式”转变为“挖根式”监管方式，既要针对现状隐患整改和处罚，又要对安全责任制的落实情况开展检查并进行针对性的处罚。

这种监管方式的抓手，就是通过不但要求整改隐患本身，还要找到隐患产生的责任人并进行问责。

即以隐患问责为抓手，如果企业倒查出责任人并问责，说明其责任制流于形式，虽然建立但没有得到落实，也就是说责任制“建立但不健全、不落实”，可以有针对性地依法予以处罚。以此倒逼企业真正提高自身的安全管理能力。

四、结束语

在龙岗区安监 其中 过去的十几年期间，在不同时段，不同主要领导赵局、罗局和唐局的领导下，极力推行的安全生产托管、安全生产分类分级管理和安全生产“倒推式”监管模式，内容看似有所不同，但都是为促进龙岗区的经济安全平稳发展而采取的针对性的、有效的安全管理措施。工伤事故大幅度降低。

要说安全托管是1.0版，那么，分类分级管理是2.0版，“倒推式”监管是3.0版，它们是一脉相承，逐步迭代升级的。

自设定安监部门二十多年以来，龙岗已经发展成为一个欣欣向荣的现代化大城区，依然是深圳工业大区，其经济飞速发展，安全生产形势持续向好，这里有龙岗安监人（应急人）持续不懈的努力，默默的奉献。