如何落实好生态环境行政处罚集体讨论制度？

在行政诉讼案件审理中，人民法院对重大、复杂的行政处罚案件审查是否经过行政机关负责人集体讨论程序，如未经集体讨论，该行政处罚决定构成重大程序违法，依法予以撤销。

如何落实好集体讨论制度，实践中执法人员有一些困惑。笔者就适用的范围、参加人员、时间节点和表决方式等，试探讨如下：

集体讨论的范围

对于集体讨论的范围，《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。而何为“情节复杂”和“重大违法行为”，均为不明确的法律概念，对此，《生态环境行政处罚办法》进行了细化规定。

《生态环境行政处罚办法》第五十二条第二款规定，有下列情形之一的，属于情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件：（一）情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（二）拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额五十万元以上的；（三）拟吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可的；（四）拟责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的；（五）生态环境主管部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。

实践中，有很多省、市也进一步细化规定了集体讨论的范围，如浙江省湖州市规定以下情形应提交案审委审议：（一）责令大型国有或国有控股企业停产、限产，提请市人民政府予以停业、关闭的；（二）拟处以50万元及以上罚款的案件；（三）违法行为性质严重或者危害较大的，在全市内有重大影响的案件；（四）实施查封扣押涉及公共设施、基本民生和公共利益的案件；（五）其他需要提交案审委集体讨论决定的案件。

从上述规定来看，案件集体讨论的范围至少包括较大数额的财产罚、对当事人有较大影响的资格罚和行为罚等。在生态环境执法工作中，要依据法律法规规章和各地出台的规定来具体组织实施，切实发挥集体讨论的作用，增强决定的合理性。

集体讨论的参加人员

《生态环境行政处罚办法》第五十二条第一款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，作出处罚决定的生态环境主管部门负责人应当集体讨论决定。

而何为负责人，按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条第一款的规定，行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。那么，对各地市生态环境局直接办理的处罚案件，以及各分局作为市局的派出机关以市局名义办理的处罚案件，均应由市级生态环境局的局长、副局长及其他局领导集体讨论决定。

另外还需注意的是，《生态环境行政处罚办法》第五十二条第一款规定的是集体，申言之，应当有两名以上负责人参加才属于集体讨论。如果仅有1名负责人参加的案件集体讨论，属于未经行政机关负责人集体讨论决定，程序严重违法。

辽宁省高院（2019）辽行终1320号行政判决书也认为：“根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。”

此外，在实践中，各地通行的做法是，参加案件集体讨论的还有相关的中层领导，即执法、法规及相关业务部门的负责人，这是不与法律法规相冲突的。但案件的承办人员参会，只可汇报案情，提出处理建议，回答问询，不能参与案件的表决。

集体讨论的时间节点和表决方式

《生态环境行政处罚办法》第五十二条第一款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，作出处罚决定的生态环境主管部门负责人应当集体讨论决定。该条还强调了在作出处罚决定前要进行集体讨论。

对于集体讨论的时间节点，实践中各地规定不一。有的规定在调查终结后告知前进行集体讨论；有的规定在告知后决定前进行集体讨论；有的规定在告知前和决定前进行两次集体讨论。结合《生态环境行政处罚办法》关于听证、法制审核的相关规定表述来看，应在处罚告知后决定前召开案件集体讨论会最为适宜。即集体讨论会应在行政相对人提出陈述申辩，或申请听证且组织听证会并出具听证报告后，或者行政相对人逾期未提出陈述申辩和听证申请，且需在下达处罚决定书之前召开。

当然，如果在调查终结后告知前召开集体讨论会并确定处理意见，当事人对处罚告知未提出陈述申辩和听证，生态环境主管部门未再召开集体讨论会直接下达处罚决定书也是适宜的。对此，生态环境主管部门未有明确规定，但《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》（市监法函〔2021〕32号）对此予以了明确回应。

对于集体讨论会的表决方式，实践中主要有两种模式。一种是由主持会议的行政机关负责人决定，另一种形式是由有表决权的投票决定。为确保案审会成员客观、公正、独立、平等发表意见，防止和克服议而不决、决而不行，切实发挥民主集中制优势，提高行政效率，建议参照人民法院的审判委员会制度模式，由有表决权的与会人员投票决定，以超半数的意见为会议决定。如遇各意见表决数相等或弃权数过半的情形，按照民主和集中相结合的原则，由主持会议的作出最终决定。