周末文摘 | 外卖食品安全风险的治理构建与实践向度

曹金容.外卖食品安全风险的治理构建与实践向度[J].中国食品药品监管,2022(05):72-83.

曹金容

华东政法大学政治学与公共管理学院

CAO Jin-rong

East China University of Political Science and Law

外卖食品安全风险问题是建立在传统食品安全风险上的新问题，具有新旧结合的复杂性、网络和现实相交叉的特殊性、主体多增长快的时代性、问题大监管难的挑战性。长期以来，食品安全都是学术界、实务界关注的热点，研究系统且成果众多。目前，学术界关于外卖食品安全风险问题的研究主要集中在地区为例的情况分析和监管优化层面，以现状描述和经验总结为主，基于消费者样本调查数据和外卖商家访谈的实证研究相对缺乏。本文通过广泛社会调研，从风险角度出发，研究外卖食品安全问题，提出包括但不限于治理的相关意见和对策。

调查主要采用社会学实证研究方法中的问卷调查法和访谈调查法。在正式发放问卷调查之前开展预调查，检验了问卷的效度和信度。访谈采用半结构化访谈调查方法，访谈对象包括外卖消费者、外卖商家、外卖配送员、第三方平台的地区代表等，涵盖了外卖食品安全的多主体。

使用自编问卷，针对四川、北京、上海、广州、深圳、黑龙江、吉林、辽宁等全国多个省(自治区、直辖市)1000余名人员进行调查，通过互联网和现场两种形式总共发出1500份问卷，收回810份有效问卷。有效问卷调查对象年龄为10岁以上，其中20～40岁占80%。调查对象职业从机关单位人员到自由职业者，样本较为多样且分布广泛，详见表1。

调查问卷共19道选择题，分为五个部分，具体包括：第一，被调查者的基本情况，具体包括城市、年龄和职业。第二，对我国外卖食品安全环境的基本判断，具体包括订购外卖的形式、频率和遭遇的外卖食品安全问题。第三，消费者的安全意识和法律认知，包括影响订购外卖的因素、对相关法律法规的认识、查看证件、索要发票等情况。第四，对我国外卖食品安全监管工作的整体评价，包括对执法的整体评价、对责任主体的判断、维权是否满意等。第五，对外卖食品安全风险问题的具体建议。访谈对象包括外卖消费者、外卖商家、外卖配送员、第三方平台的地区代表、市场监管部门的工作人员等，访谈内容主要围绕从事外卖行业的具体情况、对外卖食品安全的基本判断、职业过程中出现的安全情况以及对规范外卖食品行业的建议等方面展开。

随着O2O外卖模式的快速发展，我国餐饮外卖市场也随之腾飞。据统计，2021年6月我国网上订购外卖的用户规模为4.69亿人，半年增长4976万 ^[1] ，可以预见未来外卖食品行业还将保持强势增长劲头，外卖食品安全风险也会随之增高。

外卖食品安全是一个发展概念，从食品“量”的安全发展到“质”的安全，再到如今的“风险”治理，贯穿于整个食品链条，其落脚点在消费者，即消费者的身体健康。广义上的外卖指商品的“卖出+外送”，外卖食品一般可理解为食品的卖出和外送服务。目前，外卖食品行业大致可分为三种运营形式：一是线下餐馆+线上网络外卖，此种形式是目前市场上数量最多的存在，也是发展最为迅速的形式。这种运营形式多被称为“外卖食品零售数字化”，外卖商家在拥有线下餐馆的基础上，为增加顾客量、销售量，将原有食品通过网络渠道进行销售，商家和消费者不再进行面对面的交易，打破了原来的消费形式，外卖平台成为沟通二者的桥梁。二是线下餐馆+线下外卖，此种形式是最为传统的外卖形式，目前处于日渐削弱的状态。这种外卖形式由来已久，商家在经营实体餐馆的基础上，为了给不能在餐馆食用的消费者提供便利，主要由消费者自提和商家配送。三是只经营线上网络外卖，线下不提供堂食。此种形式的外卖商家一般为经营较小面积的食品制作小作坊，不设餐桌、不直接接待消费者，通常只接受网络平台订餐，通过外卖配送员或自行配送食品。此种模式由于成本低、食品制作过程隐蔽、与消费者无直接接触，容易成为监管盲区，是目前外卖市场出现食品安全问题风险最高的形式。第一种和第三种形式的外卖可以统称为外卖O2O模式，是以互联网为媒介的线上订餐形式，为本文研究对象，也是当前外面食品安全的重灾区。

总体来看，当前外卖市场爆发的食品安全风险主要集中在以下几点：第一，食品污染。主要风险来源是食品生产者，主要包括种植农作物污染、初级农产品污染、生产加工领域污染等。第二，食品流通。主要风险来源是外卖配送者和第三方平台，包括配送员职业规范、交通安全，第三方平台恶性市场竞争、垄断等。第三，食品安全监管。主要风险来源于食品监管部门，包括相关法规有待健全、执法公信力受损等。第四，食品安全犯罪。风险来源于外卖各个环节，如地沟油、瘦肉精、黑作坊、贩卖信息等。第五，次生灾害。包括社会秩序动荡等。这些问题可能会造成社会失序，影响全面建成小康社会的奋斗目标。

我国一直非常重视食品安全问题，先后颁布了众多法律法规，包括《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国食品安全法》等。近年来，由于外卖行业的蓬勃兴起，国家在法律层面也十分重视。《食品安全法》明确指出网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，使各方的法律责任更为明确。《国务院办公厅关于推进线上线下互动加快商贸流通创新发展转型升级的意见》鼓励线上线下进行互动，并在财政税收、金融方面提高支持。2019年修订的《食品安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)，要求县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监督管理体制。《网络食品安全违法行为查处办法》(以下简称《查处办法》)于2016年发布，2021年国家市场监督管理总局进行了修改，明确了网络食品安全的各方义务。2017年8月，中国国际贸易促进委员会商业行业委员会发布了《外卖配送服务规范》(T/CCPITCSC 007-2017)，对外卖配送进行了规范，推动外卖配送行业的秩序建立，但由于是团体标准，所以可能不具有普遍约束力。2018年《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》(以下简称《管理办法》)正式实施，对网络外卖做出了更加具体的规定，此后全国多个地区也出台了针对外卖食品安全的相关管理办法、实施方案。2019年正式实施的《电子商务法》从电子商务角度对网上外卖进行了一定的规范，但对于网上外卖而言针对性较小，规范内容相对概括。2021年，国家市场监督管理总局等七部门联合印发了《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，从劳动安全、从业环境、工资收入等多个角度保障了外卖送餐员的权益。从目前外卖食品安全现状来看，各项法律法规虽然起到一定作用，但一些急需解决的问题还需进一步探索。

外卖食品行业并未摆脱我国食品安全基础差、风险多、监管难的整体环境 ^[2] 。食品从“田间到餐桌”的每一环节都存在安全风险，存在诱发食品安全的诸多因素。

1.食品环境风险高发

从整体环境来看，我国随着工业的发展和城镇化进程的加快，工业废水、垃圾的排放导致了土壤污染，镉大米等类似的源头污染事件仍有发生，违规使用添加剂、制销假冒伪劣食品等事件频现。对于 “隐形”食品污染情况，消费者无法“察觉”，其在短时间内根本无法凭借自己的知识、能力评判此类食品安全的问题。因此，消费者在食品安全方面一般处于较为被动的状态。

2.配送环节增加新风险

外卖食品不仅要面临整体食品行业的安全风险，还需面临行业特性导致的其他安全风险。一方面，外卖食品从“餐厅到餐桌”在时间、距离上相较于堂食存在更多的不确定因素。另一方面，外卖食品一旦离开餐厅，后续的监管、配送人员等也会衍生新问题。目前，极少部分地区外卖食品的餐盒还存在使用一次性泡沫塑料盒的情况，其难以做到完全密封，膳食很容易在配送过程中受到污染，且此类泡沫塑料盒遇高温或油脂会释放出对人体有害的物质。在外卖配送环节，除了包装问题外，“食物变质”也是不可回避的风险。现阶段，市场上的外卖配送箱大多只有单一的保温层，难以应对复杂的环境变化，许多食品在送达前就可能已“变质”。

1.消费者风险防范意识不强

我国食品消费者存在极为复杂和矛盾的心理，在食品安全事件中，其是受害者；在事件处理中，可能由于程序繁琐等原因消费者存在不愿维权到底的情况，其是退让的忍受者；在相关部门解决食品安全问题时，其可能会成为抱怨的发泄者；在食品安全事件过后，消费者向市场进发，不顾一切扫货，成为被恐慌包围的求助者。消费者的上述反应无可厚非，但自我保护意识的薄弱和预防理念的欠缺却是现实问题。就外卖食品安全而言，消费者点餐前可通过查看商家是否证件齐全、是否具有相应资质等方式进行初步筛选。然而据调查显示，60%以上的消费者不会关注此类信息，30%的消费者偶尔会关注此类信息，仅有8%的消费者能做到每次都查看商家证件和资质，如图1所示。消费者对于外卖商家是否有实体店的在意情况，如图2所示。相关调查反映出外卖消费者较为矛盾的现状，比较关注外卖商家是否有实体店，但却疲于查证，且对外卖食品安全充满担忧，但主动维权意识不强，更多寄希望于政府、商家主动作为。

2.消费者维权意识薄弱

公民对食品相关法律法规的了解程度直接决定着公民尊法、守法、用法的程度，也直接影响着外卖食品行业的法治程度 ^[3] 。近年来，我国公民的法治意识得到了较大程度的提升，但是在具体部门法认知上还存在欠缺，很多处于完全不了解状态。根据调查可知，受调查者中有54%的人明确表示其对食品安全相关法律法规不了解或只是听说过，反映出我国食品安全相关法律法规宣传力度有待加强，公民食品方面法律知识欠缺，如图3所示。多数消费者在直接遭遇外卖食品安全问题后不知如何运用法律武器维护自身合法权益，致使大量矛盾得不到及时有效的处理，导致了消费者对食品安全监管表示不满。

《食品安全法》明确规定第三方平台提供者应对经营者进行实名登记，明确管理责任；同时，依法应当取得许可证的还应审查许可证。但第三方平台对外卖商家的食品安全管理责任多流于形式，一方面可能由于入注商家数量庞大，审核难度大。另一方面，可能由于外卖平台在商家使用《食品经营许可证》等材料完成注册后，便不再对其进行跟踪监管，导致网络外卖的商家地址、资质、卫生等出现问题。通过调查得知，对大多数餐饮商家而言，线上网络外卖能够提升其订单和利润，少部分餐馆由于餐厅规模有限，外卖时间过于集中，网络订单并不能有效转化为销售收入，可能存在不良商家以降低成本的方式将风险转给消费者的情况。

1.扩大市场份额

从目前我国外卖市场来看，外卖平台为了抢占市场份额，扩大其用户量和商家规模，对入驻商家要求较低。一般条件为商家的资质证照符合、经营状态良好，但通常对商家的其他信息无需记录，使得没有生产、经营资质的商家以及小作坊有可乘之机 ^[4] 。不少个体工商户进驻外卖平台后，超范围经营的情况非常普遍。一旦这些商家为了利益而实施偷工减料、以假乱真等侵害消费者权益的行为，无疑是扩大了消费者权益被侵害的风险。

2.配送员入职门槛低

外卖配送员是较容易忽视的群体，但其作为外卖食品中转的具体承担者，在外卖食品安全风险中占据着重要地位。目前，外卖配送员入职要求较为简单，一般有交通工具和健康证就能应聘成功，简单培训即可上岗，没有年龄和性别、学历等方面的限制。外卖配送员管理松懈，交通安全意识薄弱，配送过程无监管、职业保障低等，极易衍生外卖食品安全问题，风险把控难度大。外卖配送员职业对于外卖食品安全而言不仅风险防控难度大且发展速度惊人。早在2015年就有人提出了无人驾驶送餐车的构想，实际上就是一种专业服务机器人 ^[5] 。可以预料，未来专业服务机器人将飞速发展并逐渐替代部分以人为主的外卖配送工作。就现阶段我国外卖市场而言，不仅外卖配送员未有系统明确的制度，机器人的规章制度更处于起步阶段，随着市场的快速发展，这些情况均会加大外卖食品安全风险把控的难度。

外卖食品安全问题频发与市场监管力量相对不足有关，而市场监管力量不足也增加了消费者维权难度。

1.标准缺失导致监管难度升级

外卖行业具有特殊性，是近些年快速发展的新型产业，存在相关标准缺失，基层监管人员不知如何履职等情况。食品行业相关环节的监管部门主要包括：市场监管部门、卫生健康部门、农业行政主管部门等，这些监管部门尚存在职能交叉的情况。《查处办法》的发布专门针对网络食品交易细化了部分监管规则，将监管的主要职责落实于所在地县级以上地方市场监管部门。随后，《管理办法》将网络餐饮服务食品安全监督管理责任归于县级以上地方市场监督管理部门。专门针对外卖食品的法规还相对不完善，网络外卖法律关系涉及多方交易主体，交易环节较传统餐饮行业更为复杂，涉及外卖商家、外卖平台和消费者。不同层面的法律关系适用的法律规范亦有不同，而且网络外卖交易具有虚拟性和跨地域性等特征，给行政管辖、案件调查、证据固定、处罚执行、消费者权益保护等带来了巨大的挑战，其监管难度远大于对传统餐饮行业的监管 ^[6] 。

2.投诉维权渠道有待扩展

消费者维权的实质是行使社会公众监督的权利，维权难说明社会公众监督效率较低。在上述监管困境下，外卖消费者维权也面临许多困难。调查发现，协商解决成为消费者选择较多的维权方式，也是化解食品安全纠纷的有效渠道，而只有25.6%被调查者在遭遇外卖食品安全时选择打电话向相关部门举报，24.4%的被调查者在问题严重时报案或起诉，如图4所示。协商为消费者常选择的维权渠道，包括协商、投诉、调解等在内的维权渠道其处理效率可能难以达到消费者满意的程度。消费者作为重要的食品安全监管主体，在众多因素影响下很难发挥其应有效果。

3.基层市场监管力量存在不足

基层市场监管部门普遍存在监管人员、执法车辆和执法经费缺乏的问题，可能难以担负对外卖食品安全监管的覆盖面和检查频率的要求。且由于基层市场监管部门食品专业人员数量有限，主要以传统监管方式为主，包括宣传，资料报送，查看证件以及对监管对象的提醒、劝导，加之，基层监管设施和执法技术相对不足，导致督促检查之时难以真正发现和解决监管中存在的问题。

1.惩罚力度相对不足

《食品安全法》规定了食品行业商家的法律责任，即违反法律规定从事各种违法行为，将会由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和相关物品，依据具体情形并处罚款，吊销许可证等，并且引入十倍的惩罚性赔偿。《电子商务法》从第七十四条到第八十六条规定了电子商务经营者和平台经营者的法律责任，最高限额罚款可达二百万元。值得注意的是，不管是十倍的惩罚性赔偿还是二百万元的罚款对于动辄融资上亿元的第三方平台而言，惩罚力度明显相对不足。

2.可操作性较差

《食品安全法》《电子商务法》《农产品质量安全法》等多部法律都与外卖食品安全相关，这些法律法规是主要的监管依据，但是现行的法律法规存在着交叉重叠，口径不一等问题。同时，多头监管的格局造成各监管部门职能交叉、监管效率低下、监管力量分散，很难做到高效满意的监管。再者由于监管面广、监管对象多、监管人员不足等情况，监管人员多采取罚款的方式来达到监管目的。很多食品生产者为了逃避法律的制裁，往往愿意接受罚款，导致真正的食品安全隐患可能没有真正的消除。“重收费罚款、轻指导规范”的现实状况导致预设的法律责任面对现实外卖食品安全问题时并不能真正落实到位，再次限制了相关法律的可操作性。

外卖食品安全风险涉及平台、商家、送餐员、消费者等多个主体，正如前文所说，我国目前外卖行业的法律还处于探索阶段，需要进一步的补充和细化。

1.提高行政许可要求

《查处办法》规定不需要双证，即取得食品经营许可的，若通过网络销售其制作加工的食品不再需要取得食品生产许可，其目的是为了保障食品生产经营线上线下的一致性，但我国食品生产与经营分属不同的许可范畴，两种许可对相关主体资质及能力的要求存在较大差别，因此取得食品经营许可并不必然意味着其具备制作加工食品的能力。《电子商务法》也只是规定了经营者应当办理市场主体登记。目前网络平台存在大量类似产品，若被某些违法主体所利用，制售不符合国家食品安全标准的产品甚至是高风险食品，可能带来较大的安全隐患。建议所有外卖食品商家，必须同时具备食品经营许可和食品生产许可证。市场监管部门在商家提出申请后，不论是否经营线下餐馆都应该进行现场检查后才能颁证，如若生产食品并在线上销售，可以按照食品的风险程度在证件上予以标注，实施分类许可。

2.扩大外卖主体范围

《查处办法》并未对网络送餐服务、自媒体售卖自制食品等行为作出明确规定。《管理办法》的发布，弥补了入网餐饮服务的立法空白。然而针对在微信、微博等自媒体售卖自制食品的行为，目前还没有专门的规定。且由于目前无法将上述自媒体视为严格意义上的网络食品交易第三方平台，因此对其监管尚存法律空白，但根据外卖服务的实质，在自媒体上售卖自制食品的行为理应属于外卖的范畴，应纳入监管的范围。

3.整合食品安全监管机构，加大监管力度

首先，建议可由部门监管改为集中统一监管，逐步由分段监管向种类监管过渡。组建实质性的安全监管机构，将分散于市场监管、农业农村等多个相关职能部门的食品安全监管权限整合在一起，从而实现对外卖食品实行集中统一监管，逐步由分段监管向种类监管过渡 ^[7] 。其次，健全基层外卖食品安全监管网络。将外卖纳入乡镇或区域市场监管派出机构、监管协管员管理范围，同时明确协管员对具体商家的管理数量和管理职责，真正解决基层监管体系不健全的问题。

4.完善第三方平台的法律责任

互联网的受众广泛性和行为隐蔽性，决定了网络餐饮服务必须有更严格的监管措施。《食品安全法》规定若损害消费者权益，则第三方平台与食品经营者共同承担连带责任。《管理办法》又规定平台和经营者应签订食品安全协议以明确食品安全责任。那么，实际责任的承担多以协议内容为依据，此种形式会让第三方平台利用规则规避责任，如利用自身优势以格式合同的形式将责任归于生产者。《电子商务法》也只是规定了平台的“相应责任”，而“相应责任”可能难以界定 ^[8] ，相应的平台违法成本在实践中可能不足以对抗违法收益。对此，在保障处罚的合理性和威慑性的同时，对于多次处罚依旧未有改善的第三方平台，建议可以考虑从重处罚，如增设资格罚等。

5.清理、制定地方性规定

建议抓紧制定外卖食品安全配套规章制度，并进一步清理各项重复性法规、部门规章、规范性文件等，以便尽快形成统一可行的外卖食品安全法律体系。特别是针对小餐馆、家庭作坊等外卖监管难点环节，激励地方政府行使立法权，制定符合区域发展的外卖食品安全相关的政府规章或规范性文件，使外卖食品生产、经营、监管更加有章可循，有据可依。同时，建议配套出台、完善《农产品质量安全法》《农药管理条例》以及餐厨垃圾回收和资源化处理等相关法规。此外，相关部门应当在总结地方经验的基础上，推进国家立法和地方执法的协调性，保障国家层面法律的普适性、针对性和灵活性。

外卖食品的飞速发展是建立在互联网之上的，具有新时代的典型特征，即消费个性化、虚拟化、全球化、高速膨胀化，将外卖食品安全风险只寄希望于监管明显不能满足现实需求 ^[9] 。因此，从源头和中间渠道着手就显得尤为必要，即通过第三方平台对外卖商家进行市场调控，第三方平台作为这项浪潮的推动者和获利者，应负起相应的责任。《查处办法》第十条也规定了第三方平台应当建立审查登记、自查、违法行为制止及报告、服务停止、投诉举报处理等制度，除此之外，近年来，第三方平台也探索了部分其他的制度。由于研究限制，本文在此处仅探讨部分典型制度。

1.实名登记、审查制度

外卖商家是食品安全的第一责任人，也是整个外卖链条中的最关键一环 ^[10] 。实名登记外卖商家并进行审查即能落实主体责任，又能起到预防作用。《食品安全法》等法规中已有相关规定，是外卖食品安全风险的基础性制度。

实名登记、审查制度实质上是一种广义的市场准入制度。第三方平台作为拥有裁量权的主体必须找到自身利益与社会利益的平衡，严格按照相关法规允许具有规定条件的外卖商家进入“市场”。此平衡点除了依靠企业的社会责任和自身制度建设之外，还必须应有严格的惩处制度，以提高实行登记等制度的实效。具体而言可包括：第一，许可证制度严格化，审查后要求外卖商家必须将食品生产许可证、食品经营许可证等证件挂于商家页面的显眼位置，接受全民监督。同时将许可证编号送至市场监督部门进行备案。第二，严格的惩处制度，一旦发现或被举报外卖商家食品安全存在问题或者不满足法定条件，建议可追究外卖平台和外卖商家的连带责任，可对外卖平台进行严格的处罚。第三，监管部门回访制度，一旦发现第三方平台存在不正当竞争，默认或放纵食品安全问题产生，建议可限制或取消第三方平台在本地区的经营权，并限制其责任人开发类似app的权利。

2.食品安全管理人员制度

食品安全管理人员是《食品安全法》明确规定的食品生产经营必须具有的，相对于第三方平台而言是新生事物。就第三方平台中的食品安全管理人员而言，其应当属于B类(食品流通)和C类(餐饮服务)。就食品安全管理人员职责来看，除了其传统的培训、宣传、督查等职责外，第三方平台的食品安全管理人员职责还应当包括：一是对外卖食品配送人员进行健康管理，实施健康检查，将患有相关疾病的人员调离相关岗位。二是对配送外卖的容器进行管理，对平台上经营的食品进行抽样检验。若委托第三方物流进行送餐，食品安全管理人员还应当负责对第三方物流的相关食品安全进行管理。三是实行报告制度和审核制度。对申请入网商家的食品安全进行评估并给予认可，作为入网初审资格，对监测到的食品安全相关事件进行初步安全认定并进行报告，防止事态的进一步扩大，并配合监管部门调查处理。

外卖食品安全风险问题涉及面广且诱因多样，对外卖食品安全而言，第三方平台的责任尤为重要。

1.信息公示制度

信息社会与风险社会是现代社会的两大基本特征，外卖食品安全兼具信息化和风险化双重特性，想要保障外卖食品安全，合理控制外卖食品安全风险，信息透明成为重要条件。《消费者权益保护法》第二十条明确了经营者的信息公开义务。就外卖食品安全风险而言，信息公示主要涉及两大主体，即外卖商家和第三方平台。目前，我国外卖商家和第三方平台在信息公示方面均有上升空间。结合市场调查来看，目前主流的外卖第三方平台上商家公示信息程度差异较大。综合来看，网上外卖信息应予以完善，公示应包括如下内容：第一，外卖商家基本信息。包括地址、电话、负责人信息、营业执照、食品经营许可证、从业人员健康证明、食品安全量化分级管理等。第二，安全信息。门面、大堂、厨房等图片、举报投诉内容及次数、配送人员或者配送公司、菜品主要来源信息。第三，评价信息。包括售后评价和食品安全管理人员的认证信息。信息公示的渠道应当在页面显眼位置设置特定板块，进行全面公示。售后评价严禁商家以不正当形式进行修改或要求消费者删改。

2.外卖配送制度

对于外卖食品安全风险而言，外卖配送制度主要有三个重要的节点。一是外卖食品。配送环节的外卖食品安全主要集中在外卖的包装容器、餐具和包装材料。外卖商家应当承担主要的责任，保障其所提供的食品容器、餐具清洁、无毒，符合国家卫生标准。同时，应当严格密封包装外卖食品，避免外卖配送人员直接接触食品或者配送过程中二次污染。当消费者在收到外卖食品时，若发现食品并未密封或者出现了包装不明破损的情况，可拒绝接受外卖食品。二是配送人员。目前来看，规范配送人员最为有效的手段便是将平台配送员和商户配送员的监管责任和风险控制责任分别归属于第三方平台和外卖商家，基本要求可参照物流行业管理规定，具体要求包括配合抽查、送审制度、食品安全管理人员制度等。同时，严格落实相关责任，外卖配送员应对外卖食品安全承担一定的保障责任，而公司对配送过程中出现的食品安全问题应负连带赔偿责任。三是配送科技发展。对食品安全风险而言，外卖自动送餐机器人需要考虑的因素较少，可将自动配送过程中产生的安全风险问题归因于机器人所有者即外卖商家、第三方平台或者机器人公司，即要求配送主体在机器人上配备食品安全所需要的“能够保证食品安全的贮存、运输措施”。

3.消费预赔金制度

消费预赔金制度是指由企业缴纳一定款项到特定账户，出现企业侵犯消费者利益时，直接从此账户中划拨款项进行赔付的一种维权模式。对外卖食品而言，此项制度也具有一定的新颖性和适用性。

外卖食品的消费预赔金制度的构建可参考已有制度，由外卖商家、第三方平台以及本地区消费者协会共同出资建立一个专项基金，由消费者协会统一管理 ^[12] 。若外卖消费者在消费过程中权益受到损害，调解、协商无力时，消费者协会可以依据《调解处理意见书》和《赔付通知书》启动专项基金，先行赔付消费者。市级消费者协会可开设专项账户管理预赔金，并对不同外卖商家和第三方平台进行分账管理，每季度通报。消费者协会还可将相关信息提供给县级市场监管部门，将赔付成效纳入对商家和第三方平台的审计考核中，也可计入食品安全信用档案中。

1.约谈制度

《查处办法》明确了外卖食品安全中的约谈制度，陕西、广西、自贡等多个地区都曾组织召开了外卖食品安全的约谈会议，约谈对象为网络订餐第三方平台，约谈内容主要集中在网络外卖出现的问题。外卖食品安全约谈是食品安全约谈制度的重要组成部分，但就其本身而言，还有诸多需要完善之处。一是健全行政约谈立法。目前行政约谈主要以部门规章为法律规范依据，约束力可能相对较低。食品安全责任人约谈制度实施多年，趋于成熟，建议可纳入《食品安全法》，实现对约谈工作开展的规范化指引。同时，还应明确外卖食品约谈的范围。二是明确约谈的法定程序，包括具体的启动条件和约谈程序，基于目前外卖食品的发展速度，启动条件中除了《国家食品药品监督管理局关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》规定的四种情况外，还应当确立季度约谈和年度约谈，以把握外卖食品发展的方向。此外，还可以通过签订“食品安全承诺书”、备忘录、网站上曝光、行政指导等形式来进行处理，最终实现保障外卖食品安全、风险把控的目的。

2.报告、备案制度

报告、备案制度是与食品安全管理人员制度、信息公示制度相互配合的制度，是实名登记的另一种形式。报告、备案的主体为第三方平台、外卖配送公司，第三方平台通过软件、食品安全管理人员在工作中收集基础信息后，便可将相关信息报市场监管部门备案。第三方平台中负责备案的人员应为食品监督管理人员。报告、备案制度的具体内容应当包括：第一，第三方平台的成立信息、域名、IP地址、电信业务经营许可证、企业名称、地址、法定代表人或者负责人姓名等 ^[13] 。第二，外卖商家的入网时间、各类许可证编号信息、食品生产地址、经营者姓名、身份证号码、不良或投诉记录等。第三，平台监测到的违法行为和食品安全事件。同时，还应明确若不履行报告义务导致严重的食品安全事件的连带责任，以及若未及时制止甚至放任违法行为的民事、刑事责任。自办网站的网络餐饮服务提供者也应参照第三方平台，严格履行报告制度。

1.实现信息共享，扩大公众评价影响力

外卖平台评价系统全面对外开放，但通常使用评价信息的主体是订餐者，监管部门并未对外卖平台上的“差评”启动调查、约谈、整治等监管措施，“差评”还未得到监管部门的重视，消费者主要靠自己的经验、理性来选择交易的行为，承担着较大的食品安全风险。因此，建议可以结合食品安全管理人员制度，在原有评价系统的基础上，鼓励更多的消费者参与评价，并且将评价信息按关键词进行筛选，将涉及食品安全问题以及其他违法问题的评价生成问题报告，由食品安全管理人员向监管部门发送，进而启动监管部门的抽查等。

2.鼓励后厨网上直播

外卖食品安全问题之所以风险大、把控难，重要原因是监管对象数量多、变化快，商家的生产和消费者获取信息不对称等问题，导致实时监管困难。外卖“后厨直播”是一种全新的公众监管方式，是发挥互联网思维监管食品安全的新尝试。“后厨直播”不仅直面消费者，引入了对食品安全问题最关心的监督力量，且直播视频还能作为“证据”进行留存，给相关部门监管提供便利。同时，外卖“后厨直播”更反映了商家的社会责任感。商家不分名气、不按规模，统一置于监控器之下，接受公众和监管部门同等的监督，建议可由第三方平台要求外卖商家进行直播，主动进行直播的商家可享受星级认证和app首页进行宣传的优惠，监管部门也可将直播时间和情况纳入企业信誉等级评定。

食品安全问题是典型的社会公共问题，其属于社会共治范畴，社会共治就是以确保外卖食品安全为目标，对外卖食品各类风险进行预测预警预防，构建“政府统一领导、部门各负其责、社会广泛参与”的格局 ^[14] 。

外卖食品风险社会共治关键的问题是如何落实到基层，将纷繁复杂的问题分解于基层。食品安全网格化管理是一个切实有效措施，首先，建议在各地方政府的统一领导下，结合当地社会治安综合治理，在现有的网格化服务管理体系的基础上，就近按照外卖商家户数纳入，依托网格化服务管理信息系统，配合市场监督管理部门履行包括食品管理在内的多项任务，特别是外卖单位统计、事故报告、配送员监管等。其次，建立基层四层五级网格化管理体系，一级为区级，承担区县网络食品安全义务，并承担网格化建设管理具体责任，助推纳入网格化建设考核和管理。二级为各乡镇人民政府行政管辖区域，市场监管所在联合网格员的基础上，可积极挖掘线上监管工具。三级为村和社区。四级为网格员，配合各外卖商家和网络第三方平台，依法对卖出的外卖食品安全管理工作负协管责任。此外，平台负责人、商家负责人作为第一责任人，应做到定岗、定人、定责。

食品安全的“四个最严”要求 ^[15] 明确了新时期我国食品安全“严”字当头的治理方向。落实到外卖食品安全风险上，责任主体的明确，领导责任的压实，分条具体的考核成为关键。外卖食品安全的责任考核机制可在已有的工作基础上继续深化，特殊方面可建立针对性机制。具体包括：第一，加强外卖食品安全工作的组织领导，安全委员会各成员单位负责人是外卖食品安全工作的第一责任人，分管领导是直接责任人。第二，将外卖食品安全治理纳入改善民生工程的重要内容。第三，建立外卖食品安全监管责任制度，加强协调配合，堵塞监管漏洞，消除监管空白。第四，建立健全食品安全责任追究制，细化责任追究对象、方式和程序 ^[16] 。第五，将外卖食品安全建设纳入台账管理，计入年底单位综治考核，作为有关单位领导班子和领导干部的重要参考。

高效及时的宣传沟通和严厉打击外卖食品犯罪行为也可以为社会营造风清气正的食品安全氛围。具体包括：第一，完善食品安全行政执法机关与同级司法机关在民事合同纠纷、食品安全犯罪等案件方面的会商制度，健全统筹合作、统调协作的联动机制，依法打击外卖食品安全违法犯罪行为。第二，大规模开展整治应急演练活动，做好安全事故应急预案，加强网络经营食品监测能力建设，开展网络违法食品安全信息动态排查。第三，与食品安全管理人员制度相结合，严格按程序和权限发布外卖食品安全重大信息及社会关切的相关问题。同时，开展集中宣传，营造社会氛围。加强监管部门之间食品安全信息报送和综合利用，建全信息共享。第四，建议市场监管部门开通电子邮件、信箱等，接受咨询、投诉和举报，尤其利用互联网开通网上举报平台，拓展公众参与的渠道。

“民以食为天”，食品安全关乎公民生命健康、财产权利，其重要性不言而喻。在O2O外卖模式快速发展的背景下，如何有效应对随之增长的风险?怎样高效有力地治理外卖食品安全问题?监管部门、外卖企业、消费者应该如何行动?回答这些问题对于推进外卖食品安全风险的治理，进一步提升我国整体食品安全环境具有重要意义。本文基于全国多个地区的调查数据和走访材料，从法律、权责、多元协同等角度探讨外卖食品安全风险治理。从风险角度出发，分析了消费者、外卖商家、平台、配送员、监管部门等各行为主体对于外卖食品安全的影响及行为联系，增进了对于源头治理与环境规制理论的理解。同时，立足外卖食品的现实问题，探索建立各主体之间的行为联系，从立法司法、市场调控、第三方平台完善机制、监管制度、公众评价与媒体等方面提出了具体的解决思路及对策建议，丰富了外卖食品行业安全治理的研究图景。