以法治引领粤港澳大湾区国际一流营商环境建设——《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》解读之四

近期，《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》公开发布（以下简称《行动计划》）。这是继《长三角国际一流营商环境建设三年行动方案》之后，我国在区域性营商环境建设方面发布的又一个重要政策文件。《行动计划》分为七大部分，共计24条。除总体要求、组织保障两个部分外，主要就市场环境、政务环境、法治环境、开放环境、市场一体化等重点工作进行了安排和部署，形成了“四个环境+市场一体化”为基础和主干的三年行动方案。总体来看，《行动计划》根据党中央、国务院关于构建市场化、法治化、国际化营商环境的重要要求，总结近年来我国优化营商环境的实践经验，结合粤港澳大湾区实际情况，对标国际营商环境标准，对粤港澳大湾区国际一流营商环境建设进行的一次全面系统的安排和部署。《行动计划》方向明确，定位精准，问题导向突出，具有鲜明的时代特征，必将有力推进粤港澳大湾区国际一流营商环境建设。

笔者认为，《行动计划》在市场化、法治化、国际化这三个方面都有诸多亮点和特点。其中，以法治为引领带动粤港澳大湾区国际一流营商环境的整体建设和优化，贯穿于整部政策文件的全部过程，具有浓浓的法治元素，是运用法治思维和法治方式不断优化营商环境的典范。集中体现在以下两个方面：

一、明确了国际一流营商环境建设的法治目标

党的二十大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。因此，法治建设要服务于经济社会高质量发展的目标、任务和要求，紧紧围绕高质量发展的重点工作展开，这是实现市场经济法治化的总体要求，也是构建法治化营商环境的重要遵循。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出“法治是最好的营商环境”。党的二十大报告多处就优化营商环境作出安排和部署，要求构建市场化、法治化、国际化一流营商环境。2023年5月，世界银行发布新的营商环境评价指标体系（Business-Ready），从市场准入、获取经营场所、市政接入、雇佣劳工、获取金融服务、开展国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争、办理破产等十大方面评价全球主要经济体的营商环境，内容非常丰富。从世界银行所构建的“三支柱”评价方法来看，涵盖了规范体系、公共服务、整体效率等三个方面的评价维度。因此，是否具有完善的法律规范体系，已经成为营商环境评价的重要内容。

《行动计划》以习近平法治思想为引领，贯彻落实党中央、国务院关于法治建设的新精神、新要求，对标国际营商环境标准，强调要运用法治思维和法治方式推动各项改革。其中，在“引言”部分首先强调要打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，将法治化作为优化粤港澳大湾区营商环境的重要目标。在“组织保障”部分强调，要及时推动有关法律、法规、规章的立改废释，确保重大改革于法有据。这就要求粤港澳大湾区国际一流营商环境建设，要正确处理好改革和法治的关系，确保立法和改革决策相衔接，做到破立结合、先立后破、不立不破，从而在法治轨道上推进各项工作，夯实改革法治根基。

二、遵循了国际一流营商环境建设的法治导向

党的二十大报告指出，要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。构建法治化营商环境，要求我们遵循法治要求和法治逻辑，通过厉行法治保护私权利、规范公权力，保障市场力量得以发挥。

《行动计划》围绕“降低制度性交易成本”这一优化营商环境的重要主线和基本理念，在“四个环境+市场一体化”为基础的工作格局中，注重法治保障，夯实粤港澳大湾区国际一流营商环境建设的法治基础。

在市场环境建设方面。 政府与市场关系，是市场经济的核心问题，也是市场经济法治化的重要命题。2020年5月中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，要更加尊重市场经济一般规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。习近平总书记在2019年2月中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类经营主体的利益关系。《行动计划》提出的“营造统一高效、竞争有序的市场环境”等工作，重点是涉及到放松政府准入限制、加强公平竞争审查、改进反垄断与反不正当竞争执法、规范收费机制、健全政府守信践诺等重要工作，充分反映了政府与市场、政府与社会的关系。从《行动计划》的各项工作部署来看，着眼于推动政府与市场、政府与社会关系的法治化，推动市场更加有效，政府更加有为，彰显了法治在优化营商环境中的重要价值和功能。

在政务环境建设方面。 在营商环境建设中，政府要正确行使经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等重要职责。《行动计划》提出的“营造规范便捷、公开透明的政务环境”，其重点在于规范行政许可、建设服务型政府、优化涉企服务、推进政务数据共享等方面。这些工作，需要以国家治理体系和治理能力现代化理念为引领，着眼于党的十九届四中全会提出的构建“职责明确、依法行政”的现代化政府治理体系的任务，以法治建设带动政务环境建设。简要之，在粤港澳大湾区国际一流营商环境建设中，要通过法治的力量，进一步实现职责的法治化，由此推动粤港澳大湾区政府治理现代化。

在法治环境建设方面。 《行动计划》提出的“营造公平公正、健康发展的法治环境”，重点在于提升监管质量和效率、强化知识产权保护、完善多元化纠纷解决机制等。其中，构建以信用为基础的新型监管机制，实现信用监管的法治化，有效规范行政权力，提升监管效能，是建设法治政府的内在要求。加强知识产权执法司法工作，完善知识产权公共服务等机制，则是产权保护的重要内容。保护产权是我国市场经济法治化的重要要求。习近平总书记指出“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类经营主体产权和合法权益”。《优化营商环境条例》第十四条规定，国家依法保护经营主体的财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全。法律的功能是定纷止争，严格依法保护产权，才能使经营主体对未来发展形成合理预期，不断激发市场内在的磅礴力量。完善多元化纠纷解决机制，提供良好公共服务，维护契约，保障经营主体合法权益，是构建法治营商环境中的题中应有之义。在世界银行的营商环境评价指标体系（Business Ready）中，将有效解决商业纠纷作为评价法治化营商环境的重要指标。完善粤港澳大湾区多元化纠纷解决机制，是对标法治化国际一流营商环境的重要内容。

在开放环境建设方面。 习近平法治思想强调，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。近期，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，要加强涉外法治建设，营造有利法治条件和外部环境。《行动计划》注重涉外法治建设，提出要“营造循环畅通、合作共赢的开放环境”，这就涉及到“引进来”“走出去”、国际人才建设、推动包容普惠创新等重要工作。这些工作要求以国际经贸领域的国际条约、国际公约、国际商业惯例等为基础，全面对接国际标准，推动国内法治与涉外法治统筹协同发展，为用好两个市场、两种资源奠定坚实法治基础。

在市场一体化建设方面。 建设全国统一大市场，是党中央、国务院的重要工作部署。全国统一大市场建设，就是要在社会分工和市场经济高度发展的基础上，将各地区的经济融合成一个互相依存、有机统一的市场。2022年发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要充分发挥法治的引领、规范、保障作用，实现市场规则、市场设施、要素和资源市场、商品和服务市场、市场监管“五统一”，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。促进区域经济一体化，加快地区统一市场形成，是统一大市场建设的重要内容。《行动计划》遵循我国统一大市场建设要求，提出要“深入实施湾区通工程，加快提升市场一体化水平”，涉及到跨境通关改革、金融市场改革、跨境执业准入改革、行业标准改革、社保改革等重大现实问题。这就需要在立法、行政监管、公共服务等方面强化法治创新和法治引领，率先推动粤港澳大湾区市场一体化进程，为建设全国统一大市场贡献力量。

总体来看，《行动方案》以习近平法治思想为指导，突出法治在粤港澳大湾区国际一流营商环境建设方面的引领作用，是践行“法治是最好的营商环境”这一理念的生动实践。（ 王 伟  中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任、教授 ）