【短评】政府管输价格文件无效？陕西渭南市管输价格纠纷评析

来源：澎湃新闻

编者按： 日前，澎湃新闻消息显示，陕西渭南市发生了一起管输费定价纠纷，渭南市大荔县民东新能源有限公司（简称民东公司）决定起诉渭南市发改委，请求法院确认渭南市发改委制定下发的一份关于天然气价格问题的通知无效。

这则新闻引发业内广泛关注，本期作为分享，想就该纠纷涉及的一些法律问题谈谈我们的理解与思考，欢迎留言交流。建议先阅读正文以了解纠纷基本情况，便于理解我们的分析。

1. 渭南市物价局32号文件是否违法，效力如何？

分析此问题前，需要明晰 某一政府文件是否与新规范相冲突，需要进行修改或者废止，与该文件的制发本身是否违法或者存在无效事由是两个问题，应当区别分析。 新闻中民东公司以2020年实施的《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法（试行）》（简称陕西管输费管理办法）为依据，主张32号文的制定主体无定价权限是不妥的，因为渭南市物价局制发该文时陕西管输费管理办法尚未出台，不能作为判断32号文合法性的依据。

32号文件制发时间为2019年4月1日，因此，判断该文件合法性应以当时有效的法律法规或相关规范为依据。 在2019年4月1日当时有效的文件中，国家层面《中央定价目录》（2016年）并未对省内管道短输价格的进行调整，只规定了“跨省（自治区、直辖市）长途管道运输价格的定价部门为国务院价格主管部门”。地方层面，陕西省物价局关于印发《陕西省定价目录》的通知（陕价综发[2018]24号）明确规定：“省内管道运输价格由省价格主管部门进行制定”。可见，在2019年，渭南市物价局若要制定辖区内的短途管输价格，应当取得 省级价格主管部门的授权 。这也是渭南市物价局发布 《渭南市物价局关于西潼公司潼关—华县工业园输气管道管输费的批复》（ 即确定原先0.3元/ m³ 的管输价格的文件 ）需要受陕西省物价局委托进行核定的原因。

我们注意到，2015年 渭南市物价局依据陕西省物价局《关于委托核定潼关—华县天然气输气管道管输费的通知》，确定 潼关—华县天然气管输费最高价格为0.30元/ m ³ ，该价格是临时价格，试行期2年。可见，渭南市物价局在确定 最高限价0.3元/ m³ 的管输价格时，是取得省级部门授权的，具有相关定价权限。从新闻中无法得知32号文制定时渭南市物价局是否取得新的授权文件，以及 陕西省物价局《关于委托核定潼关—华县天然气输气管道管输费的通知》文件时效性如何，这些都是确定32号文的效力时需要考虑的问题。

此外，民东公司的主张中还认为渭南市物价局的定价程序违法，即认为未履行定价听证程序。当时，陕西省物价局关于印发《陕西省定价听证目录》的通知（陕价综发〔2018〕59号）并没有将“省内管道运输价格”列入定价听证目录之中。依据《政府制定价格听证办法》（2018）相关规定，定价听证目录是指由省级以上人民政府价格主管部门依据政府定价目录制定的应当经定价听证的商品和服务清单。制定定价听证目录以外的政府指导价、政府定价，定价机关认为有必要的，也可以实行定价听证。因此，在当时陕西省内制定短途管输价格并不强制需要履行听证程序。

确认行政行为无效是对行政行为最严厉的否定性评价，应当严格适用。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。

因此，在本纠纷中，民东公司主张渭南市物价局32号文无效，可能的依据为行政行为实施主体不具有行政主体资 格。 由于新闻中仅有民东公司一方的陈述，渭南市发改委并未透露更多信息，相关文件的效力还需要结合更多事实情况进行判断。

2. 是否可以直接起诉请求确认32号文件违法或者无效？

在《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中，对行政规范性文件的定义进行了明确，是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

《行政诉讼法》第十三条明确，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不属于行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”

行政规范性文件即行政法理论上所称的抽象行政行为，抽象行政行为未被纳入行政诉讼受案范围，其主要理由是抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响行政相对人的权益。因此， 依据现行法律规定，行政相对人如认为行政机关的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在对行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请，也可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查，而不能直接针对行政规范性文件提起行政复议或者行政诉讼。

在这个新闻中，民东公司起诉渭南市发改委，请求法院依法确认渭南市原物价局制定下发的《渭南市物价局转发陕西省发改委关于我省天然气价格有关问题的通知》（渭价发（2019）32号）文件无效，渭南市临渭区法院受理了该案。从法院的受理通知书中尚无法确定民东公司起诉的具体行政行为是什么。从新闻来看，民东公司请求确认32号文无效，其可能主张32号文不是规范性文件，而是具体行政行为。理由可能是 “西潼燃气管网有限公司管输价格由现行的0.30元/m³调整为0.297元/ m ³ ”的条款直接侵害了民东公司的权益，承担了更高的管输费，该条款针对的是特定对象。

这种思路在相关司法判决中也有所体现，（2020）京行终7830号案件中，北京高院认为，“规范性文件的特点在于具有普遍约束力，其不针对具体事项或特定个人。但所谓的特定个人，也即一般与个别的区别，并非仅依据数量进行确定，如果针对具体事项的行为针对的是特定的或者可以确定的群体时，其个别性仍然成立……案涉通知应属于具体行政行为”。32号文的性质如何？民东公司起诉的具体行政行为是什么？在目前没有看到更多信息的情况下，还无法确定。

以上分析仅基于相关新闻所呈现的情况与各位交流，受限于事实信息不够全面，以上论述并非结论性观点，具体情况还应具体分析。我们也将持续关注这个案件的进展，与读者分享。

两百米管道一年收五百万“管输费”，企业诉渭南发改委定价违法

澎湃新闻记者 王健

多次反映无果后，陕西渭南市大荔县民东新能源有限公司（简称民东公司）决定起诉渭南市发改委，请求法院确认渭南市发改委制定下发的一份关于天然气价格问题的通知无效。

民东公司是一家天然气输送和销售企业，其从2017年11月起给大荔县工业园区18家企业、热力公司及部分居民供气。民东公司的气源是西气东输二线主管线，不过在该公司和气源主管线之间，需要从200余米属于渭南西潼燃气管网有限公司（简称西潼公司）的管线“绕路”。因为这200余米的管线，自2017年11月以来，民东公司已向西潼公司缴纳了1300余万元管输费。其中，从2020年至今，年均管输费逾500万元。

民东公司了解得知，2019年4月1日，渭南市物价局（现渭南市发改委）发布《渭南市物价局转发陕西省发改委关于我省天然气价格有关问题的通知》（“渭价发（2019）32号文件”），通知中明确规定，“西潼公司管输价格调整为0.297元/ m ³ 。”

民东公司认为，渭南市物价局的上述文件将试行期2年（2015年批复）的“最高限价”0.3元/ m ³ 变成了0.297元/ m ³ 的政府定价，成为高收费的依据。而在此之前，由于管输距离很近，民东公司与西潼公司约定的管输费价格仅为0.15/ m ³ 或0.1425 m ³ 。

“32号文件”被指违法。

民东公司认为，西潼公司作为收费依据的上述“32号文件”，在内容、形式、制定程序等方面均存在违反法规的情形，不具备文件行政行为的合法性、有效性和适当性，故将制定“32号文件”的渭南市发改委诉至法院。目前，渭南临渭区法院已受理该案。

7月14日，就民东公司所反映的问题，澎湃新闻致电渭南市发改委负责重要商品和服务价格定价成本调查、测算和监审工作的价格监测和成本调查监审科负责人，但其让记者咨询价格管理科，而价格管理科工作人员又让记者联系发改委办公室。办公室工作人员则称，“这个事情正在处理中，但具体细节要问科室，针对民东公司的起诉，发改委会应诉。”

200余米管道年收费500余万元

民东公司成立于2015年9月，主业为长输管道天然气输送和销售，其下游客户为大荔工业园18家企业、热力公司及部分居民等。成立于2012年的西潼公司，也是一家管道天然气销售企业，其主要为潼关县、华阴市、华县（现华州区）境内工业用户及工业园区供应天然气。

民东公司相关负责人向澎湃新闻介绍：“我们原计划从西气东输二线主管网96号分输站直接接气，但由于当时接口事项没有办妥，所以我们在2016年底就和西潼公司签订了天然气购销合同，从他们公司买气。”当时，双方暂定合同有效期为三年。此后的2017年9月，民东公司还与西潼公司签订了补充合同，约定民东公司向西潼公司支付75万元用于西潼公司首站改造工程。

民东公司与西潼公司首站均位于96号分输站旁。

相关图纸显示，民东公司和西潼公司的首站都设在华阴市罗敷镇台头村北的西气东输二线主管网96号华阴分输站旁。民东公司首站位于96号华阴分输站东侧不足30米处，西潼公司首站位于分输站南侧200余米处。

西潼公司将一辆面包车停放在民东公司首站与96号分输站之间，阻止民东公司直接接气。

具体输气路线为，天然气从96号分输站通过200余米的管道向南进入西潼公司首站，经过计量等设备后，通过另一根200余米的管道向北输入民东公司首站。当时批复的西潼公司管输费最高限价为0.3元/ m ³ ，由于管输距离很近，因此该公司对半向民东公司收取，价格为0.15/ m ³ 。

此外，民东公司相关负责人介绍，从2019年4月至2020年7月，因为增值税税率下调，西潼公司向民东公司收取的管输费从0.15/ m ³ 下调至0.1425 m ³ 。民东公司提供的资料显示，从2017年11月19日到2020年7月31日，民东公司共向西潼公司购气2320万余方，管输费逾300万元。

而从2020年8月1日以后，城市燃气公司直接与中石油天然气销售陕西分公司签订购气合同，西潼公司只承担燃气管输任务，管输费由中石油代收后与西潼公司结算，执行标准变为0.297元/ m ³ 。

而此后，由于下游客户用气量上涨，民东公司购气量随之增加，从2020年8月1日至2022年7月11日，民东公司购气量达3420万余方，管输费逾1015万元。

短短200余米管道，仅管输费每年就超过500万元，这笔费用最终会“转嫁”给终端用户，增加用户负担。

民东公司遂与其下游客户一起维权，查找核实收费依据。最终他们发现，西潼公司收费依据为《渭南市物价局转发陕西省发改委关于我省天然气价格有关问题的通知》“渭价发（2019）32号文件”，该文件发布于2019年4月1日，其中通知称，“西潼公司管输价格由现行的0.30元/ m ³ 调整为0.297元/ m ³ 。”

天然气公司起诉市发改委

2022年5月，民东公司一纸诉状将渭南市发改委诉至法院，请求法院依法确认渭南市原物价局制定下发的《渭南市物价局转发陕西省发改委关于我省天然气价格有关问题的通知》“渭价发（2019）32号”文件无效。6月22日，渭南市临渭区法院受理了该案。

民东公司起诉渭南市发改委。

澎湃新闻查阅陕西省发改委官网发现，陕西省发改委《关于我省天然气价格有关问题的通知》“陕发改物价（2019）348号”文件出台原因是，因天然气增值税率下调，发改部门遂对天然气价格及管输费进行调整，以便将税率降低的好处让利于用户的举措。

需要指出的是，“348号文件”只确定了陕西省天然气公司供各城市管道运输价格和基准门站价格，并未直接涉及西潼公司管输价格。而在2019年4月1日，渭南市物价局以“渭价发（2019）32号”转发“陕发改物价（2019）348号”文件时，将“西潼公司管输价格由现行的0.30元/ m ³ 调整为0.297元/ m ³ 。”

民东公司起诉称，渭南市物价局以转发通知的行文方式，替代了价格监审的审批文件，行使了价格批准文件的实质权力。该文件明显违反价格法规，侵害了原告和广大用户的合法权益，应当依法确认无效。

民东公司认为，根据《价格法》和《陕西省定价目录》的规定，被告当时并无权制定天然气管输配气价格。此外，根据《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法》和陕西省发改委印发的《关于印发<陕西省定价目录>的通知》规定，省内管道运输价格的定价部门为省价格主管部门，设区市辖区内独立运营的短途管道运输价格授权设区市人民政府管理。

据此，民东公司认为，渭南市物价局并非法定的授权定价部门，其所发“32号文件”明显超越法定职权，应当予以纠正撤销。根据《行政诉讼法》第75条，行政行为有实施主体不具有行政主体资格的经原告申请，人民法院判决确认无效。

此外，从程序方面来讲，根据《价格法》《国家发展改革委关于印发<天然气管道运输价格管理办法（试行）>和<天然气管道运输定价成本监审办法（试行）>的通知》（发改价格规〔2016〕2142号）、《国家发展改革委印发<关于加强配气价格监管的指导意见>的通知》（发改价格〔2017〕1171号）规定，天然气管输费在政府定价的价格管理范围，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价时，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。

（ 编者注： 《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（2016），调整的是跨省（自治区、直辖市）输气管道运输价格制定，并不直接调整省内短途管输价格，相应权限在省一级。《国家发展改革委印发<关于加强配气价格监管的指导意见>的通知》仅调整城镇燃气市政管网部分，不调整市政管网以外的管道运输。因而新闻中，民东公司主张的前述文件无法作为判定制定32号文程序违法的依据。）

因此，民东公司认为，天然气管输费必须经过价格成本监审，听取各方意见后才能按照定价规定确定价格。而上述“32号文件”未经任何申报和审核及监审程序，显然是未经法定程序、未进行合法性审核的违规无效文件。

民东公司认为“32号文件”违法无效

除了前述观点，民东公司还指出，“32号文件”通知称“西潼燃气管网有限公司管输价格由现行的0.30元/ m ³ 调整为0.297元/ m ³ ”，但所谓的0.30元/ m ³ 的“现行价格”实际是已经失效的临时价格。

0.30元/ m ³ 的管输费来源于“渭价发（2015）121号”《渭南市物价局关于西潼公司潼关—华县工业园输气管道管输费的批复》，该文批复时间为2015年7月16日。

上述批复显示，渭南市物价局在收到西潼公司提交的管输费核定请示后，依据陕西省物价局《关于委托核定潼关—华县天然气输气管道管输费的通知》，结合陕西省物价局成本调查监审分局定价成本监审报告，考虑社会承受能力和周边县、市同类价格水平，经研究批复如下：潼关—华县天然气管输费最高价格为0.30元/ m ³ ，该价格是临时价格，试行期2年；上述价格为最高限价，西潼公司可与用户协商确定合理的执行价格。西潼公司应在试行价格期满前6个月提出正式定价申请。

简而言之，0.3元/ m ³ 的管输价格是渭南市物价局接受陕西省物价局委托后，经过法定程序，于2015年7月制定的、试行期2年的最高限价，西潼公司最迟应在2017年1月提出正式定价申请。

民东公司在起诉书中指出，至2017年7月，0.3元/ m ³ 的管输费临时价格已经失效，但在两年后的2019年4月，渭南市物价局仍以该失效价格为基础，以税收文件调节为由进行调整，替代了政府价格审批许可。更重要的是，此前的0.3元/ m ³ 是最高限价，而通过“32号文件”，却变成了0.297元/ m ³ 的政府定价，完全违反价格法之相关规定，成为违规高收费的依据。

综上，民东公司认为，被告作出的“32号文件”违法无效，侵害了广大用户和企业的合法权益，因此诉至法院。

澎湃新闻查阅公开信息发现，2021年9月，“华商报—二三里客户端”也曾报道过西潼公司管输费用的问题，西潼公司相关负责人称，在2017年试行价格到期前，该公司曾按要求提出过正式定价申请，但因为申报材料格式不对、资料不全等原因，出现了时间“断档”。

该负责人称，“管输费和‘断档’没有关系，断档期间价格双方可以协商，还曾执行过减半收取管输费的政策。所以，我们现在收取的0.297元/ m ³ 的管输费，是严格按照渭南市价格部门的文件执行。”

此外，该报道还提及，2019年，民东公司办妥了从96号分输站直接接气的许可手续，但在施工时遭到西潼公司阻挠，最终未能实现直接接气。西潼公司则称，民东公司接气管道要从西潼公司管道上跨越，其在施工时损伤了西潼公司的管道，因此不让民东公司施工。

澎湃新闻注意到，早在2020年7月1日，国家发展改革委及市场监管总局就联合下发《关于加强天然气输配价格监管的通知》（发改价格〔2020〕1044号），明确要求认真梳理供气环节，减少供气层级。

该通知要求，各地要合理规划建设省内天然气管道，减少供气层级，天然气主干管网可以实现供气的区域，不得强制增设供气环节进行收费；通过多条省内管道层层转售的，要尽快合并清理规范，压缩供气环节；对没有实质性管网投入的“背靠背”分输站或不需要提供输配服务的省内管道，要尽快取消。

本期编辑 | 包坤

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