【解读】国家发改委法规司就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》答记者问

为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，经第89次国务院常务会议审议通过，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行于4月25日联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委令第25号，以下简称《办法》）。国家发展改革委法规司负责人就《办法》有关问题回答了记者提问。

问：请介绍一下《办法》出台的背景？

答：从1984年深圳沙角电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已超过30年。30年来，国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件。各地方推出了大量基础设施和公用事业特许经营项目。实践过程中，有关方面特别是市场主体反映了一些突出问题：国家层面缺乏统一的制度规范，民间投资权益保障机制不完善，行政审批程序繁琐等。这些问题影响社会资本参与积极性，制约特许经营健康发展，亟需在国家层面制定特许经营统一立法。特别是在当前经济下行压力持续加大，传统增长引擎动力下降形势下，出台相关管理办法，为特许经营提供基本制度规范，有利于释放社会资本特别是民间资本的活力和潜力，更好发挥投资对稳增长调结构的重要作用。

党的十八届三中全会明确要求“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，党的十八届四中全会提出要“加强市场法律制度建设”，“促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”。国务院领导同志多次作出重要批示指示，要推广项目融资、特许经营等模式，吸引更多社会资本参与建设运营，积极推动相关立法，为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障。为贯彻落实国务院领导同志重要批示指示精神，根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法规划和国务院立法计划部署，发展改革委正在牵头起草《基础设施和公用事业特许经营法》。同时，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求紧迫，按照急用先行原则，发展改革委会同有关部门研究起草了《办法》。

问：《办法》的主要内容有哪些？

答：《办法》坚持问题导向，坚持改革创新，在对各方面反映的突出问题作出针对性制度安排的同时，在制度设计上创新管理方式，建立部门协调机制，完善投融资等支持措施，强化对行政公权力的约束，为发展特许经营创造良好制度环境。主要对特许经营适用范围、实施程序、协议履行、监督管理等作了明确规定。

一、关于适用范围。根据促进民间投资重点领域，《办法》第二条规定适用范围为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业特许经营活动。

二、关于特许经营实施程序。《办法》立足发挥行业部门职能作用，同时加强部门政策制定和组织实施的统筹协调，规定了实施方案提出、可行性评估、组织审查、选择特许经营者、特许经营协议签订和履行、加强监督管理等一整套特许经营基本实施程序，并对特许经营价格确定和调整、有关政府承诺等保障机制作了规定。

三、关于特许经营协议履行。针对市场主体和社会公众反映的协议履行不到位等突出问题，《办法》第三章规定了特许经营协议双方特别是政府应当严格履约，明确政府不得违法干预特许经营活动。同时，为保障特许经营协议履行，《办法》也对特许经营者落实投融资安排、严格执行建设运营标准，以及履行设施维护保养义务等作了具体规定。

四是关于监督管理和公共利益保障。考虑到特许经营是为了创新公共服务提供机制，涉及公众利益和公共安全，《办法》规定各有关部门应按照职责加强监管，社会公众有权提出建议和投诉等。为确保特许经营有序开展，《办法》第六章到第八章分别就特许经营争议解决、法律责任等作了相应规定。

问：《办法》有哪些突出特点和亮点？

答：《办法》强调保护投资者权益，促进政府职能转变，兼顾经营性和公益性，加强制度创新，主要突出以下四个方面内容：

一、突出权益保护，稳定特许经营预期。《办法》第四条将“保护特许经营者合法权益”作为特许经营基本原则之一，第二十七条强调任何单位或者个人不得干涉特许经营者合法经营活动，突出基本政策导向。《办法》第十九条规定了特许经营者的收益权，第三十四条规定特许经营协议履行不受行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更的影响，第三十八条、第四十条又分别规定了特许经营者获得补偿权和优先续约权。

二、突出政策支持，鼓励社会资本投资。特许经营项目一般投资大、收益低、周期长，不确定性因素较多。为此，《办法》规定了鼓励支持措施。一是规定政府承诺保障义务。第二十一条规定政府可以就防止同类竞争、财政补贴、配套基础设施提供等作出承诺。二是完善投融资支持。《办法》第二十三条至第二十五条分别规定了信贷融资、证券融资，以及投资补助、基金注资等政府投资支持措施。

三、突出高效便捷，提高特许经营效率。为解决实践中反映的特许经营项目涉及环节多、审批期限长、程序繁琐等问题，《办法》作了以下制度创新：一是简化审核内容避免重复审查。第二十二条规定，有关部门应当优化办理流程，对前期已经出具书面审查意见的事项不再作重复审查。二是加强部门协同增进合力。第八条规定地方政府应当建立部门协调机制，统筹协调政策措施和项目实施，第十三条规定有关部门应当依托协调机制对实施方案进行联合审查。三是明确政府协助义务，提高效率。《办法》第三十四条规定政府应协助办理项目审批手续。四是完善机制，促进争议高效解决。《办法》第六章争议解决方式中，更加强调双方平等协商、专家和第三方机构调解作用。

四、突出利益平衡，兼顾经营性与公益性。《办法》在保障特许经营者取得合理收益的同时，在第五章专门规定了监督管理和公共利益保障。一是行政监督。第四十一条规定了行业监管、成本监审和审计监督等行政监督手段。二是社会监督。第四十三条至第四十五条分别规定了监测评估、绩效评价，以及通过信息公开，加强公众监督等制度。三是保障公共服务供给。《办法》第四十六条规定了普遍无歧视提供公共服务的义务，第四十条、第四十八条、第五十二条规定了特殊情形下保障公共服务稳定持续提供的措施，第四十七条还规定突发事件时的应急预案保障。

问：如何督促《办法》贯彻落实？下一步还有哪些工作考虑？

答：为确保各项措施落到实处，《办法》要求，县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。

下一步，国家发展改革委将会同有关部门专题研究贯彻实施工作，并适时对地方贯彻实施情况开展督促和监督检查。与此同时，按照国务院部署，发展改革委将继续推进《基础设施和公用事业特许经营法》研究起草工作，为特许经营活动提供根本法律保障