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2019年度天然气领域新出台政策法规观察(一年变化,尽在其中)

时间:2020-09-30 来源:天然气与法律 浏览:
文:陈新松、陈庄子 阳光时代律师事务所天然气事业部

 

2019年又是天然气行业法规政策频出的一年。在这一年里,国家推动石油天然气管网运营机制改革,组建了国家管网公司;加快油气管网设施公平开放,促进油气市场多元化竞争;放开建筑区划红线内的燃气工程安装市场,营造公平市场秩序……

 

同时,国家着力优化营商环境,创造良好公平市场;在反垄断领域颁布了一系列《反垄断法》配套文件,出“重拳”整治垄断行为;司法机关也出台司法解释,统一法律适用,维护行政相对人权益。

 

我们精选部分有代表性的文件进行分析、回顾。具体如下表所示:

 

一、国家行业领域政策法规

 

(一)住房与城乡建设部关于修改《燃气经营许可管理办法》的通知

 

2019年3月27日,住房与城乡建设部发布《关于修改<燃气经营许可管理办法>的通知》,在全国推进“证照分离”改革以及强调燃气安全管理的背景下,对原来的《燃气经营许可管理办法》进行修订。本次修订,主要是围绕“优化燃气安全管理”这一中心,以“改革审批方式、优化营商环境”与“加强事中事后综合监管”两个侧重点而展开的:

 

一是优化燃气安全管理。增加了“质量保障”的要求,要求企业严把质量关,将质量作为企业日常经营最为重点关注的问题,对必须考核的人员人数进行了扩充与增加,同时规定更加符合企业实际,无论职位大小,只看岗位分工,并且将瓶装燃气的运输环节也纳入安全管理范围;取消了“供用气意向书”作为申请材料的规定,企业必须提供与气源供应企业签订的供用气合同书。另外,新办法将农村燃气经营许可也纳入管理范围。

 

二是改革审批方式、优化营商环境。新办法要求发证部门应当公开审批程序、受理条件和办理标准,公开办理进度,并要推广网上办理;将作出行政许可的时间从20个工作日缩短为10个工作日;将遗失许可证后补办程序进行了简化,不再要求在报刊公开声明,并缩短了补办的等待时间,由20个工作日缩短为5个工作日……这些修订极大减少企业办理许可的等待时间,提高办事效率。

 

三是加强事中事后综合监管。新办法新增要求实施“双随机、一公开”监管机制,综合运用各项手段,强化事中监管;对违法违规燃气经营行为要强化事后监管,依法认定、及时处置。

 

(二)油气管网设施公平开放监管办法

 

2019年5月31日,国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》(以下简称“《办法》”),旨在进一步改革机制、强化监管,更大力度地推动油气管网设施公平开放,营造公平开放的制度环境,提高油气管网设施利用效率,加快油气市场多元竞争。以下是办法内容要点:

 

一是《办法》强调了推动油气管网设施公平开放的制度基础。实践证明,油气管网设施公平开放,与体制机制因素密切相关,需要充分的基础条件予以支撑。针对问题,《办法》从健全体制机制着手,规定了加强统筹规划、鼓励基础设施投资建设、提升互联互通水平、实现管网设施独立核算和独立运营,减少油气供应中间环节等一系列条款,与油气体制改革相衔接,引导油气行业朝着基础设施充足完备、市场环境竞争开放的方向发展,为油气管网设施公平开放奠定坚实制度基础。

 

二是《办法》明确了油气管网设施公平开放的基本原则。油气管网设施运营企业应当公平无歧视地向所有符合条件的用户提供服务,这是油气管网运营机制改革的重要内容,也是《办法》规定的核心要求。《办法》着重强调了非歧视性原则,要求油气管网设施运营企业无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同,不得提出不合理要求。

 

三是《办法》规定了影响油气管网设施公平开放关键问题的解决方案。《办法》围绕申请受理、信息公开、天然气计量计价方式改革等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素,新设了部分条款内容,以提高公平开放的科学性和可操作性。

 

四是《办法》强化了油气管网设施公平开放的监管措施。《办法》在全力推动油气管网设施开放的同时,更加强化了对开放服务的公平性监管。《办法》以信息监管和信用监管为重点,统筹规定了现场监管、协调调解、投诉举报、监管通报、责任追究等监管措施,形成了较为完整的监管体系和框架。

 

2019年11月7日,国家能源局正式发布《关于加强天然气管网设施公平开放相关信息公开工作的通知》(国能综通监管〔2019〕76号)和《关于加强油气管网设施公平开放相关信息报送工作的通知》(国能综通监管〔2019〕77号),前述两文件对公开时限、公开方式、监管方式、报送程序等细节问题进行了规定,而两文件的发布也是为了更好落实《办法》的相关要求。

 

(三)关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见

 

2019年6月27日,国家发改委、住建部、市场监管总局联合发布《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》(发改价格〔2019〕1131号)(以下简称“意见”),意见的核心是放开建筑区划红线内的燃气工程安装领域市场,具备燃气工程安装施工资质的企业,均可以参与竞争并形成市场调节价。以下是意见亮点盘点:

 

一是意见正式定义了初装费,明确了收费范围。初装费收费范围仅限于建筑区划红线内产权属于用户的资产,不得向红线外延伸,并且必须是企业提供建筑区划红线内燃气工程勘察、设计、施工、监理、验收等服务而收取的与工程建设相关的服务费和材料费等费用,同时结合意见全文以及相关国家政策,该等费用必须是实际发生的费用,未发生的费用不得向用户收取。

 

二是意见区分了两种市场体系,一种是未建立燃气工程安装竞争性市场的体系,另一种是已经建立竞争性市场的体系。对于未建立燃气工程安装竞争性市场的区域,初装费应纳入政府定价目录进行管理,由当地价格主管部门合理确定收费标准,原则上成本利润率不得超过10%,现行收费标准偏高的要及时降低。但该利润率较低,可能会增加燃气企业的资金压力。

 

三是意见明确建立燃气工程安装竞争性市场体系,打破区域垄断同时也打破区域内一家公司垄断的局面。从意见可以看出,燃气工程安装竞争性市场体系是全面建立,完全开放。意见对于进入市场的燃气安装公司,提出的要求有两点,一是具备燃气工程安装施工能力,二是取得相应市政公用工程施工资质。

 

(四)《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》

 

2019年6月30日,国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》。

 

具体到天然气行业,一是推进服务业扩大对外开放。基础设施领域,取消50万人口以上城市燃气、热力管网须由中方控股的限制。二是放宽农业、采矿业、制造业准入,取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制。

 

而取消限制的意义不言而明。对于中国的燃气市场来说,几大燃气企业,大多都在香港上市,从严格法律意义上来说,均为外资,受到该政策限制。该条限制取消后,中国的燃气市场会迎来剧变,加上国家管网公司已经成立的影响,大变局时代已经来临。

 

(五)关于促进生物天然气产业化发展的指导意见

 

2019年12月4日,国家发展改革委、国家能源局、农业农村部、财政部、生态环境部、自然资源部、住房城乡建设部、应急管理部、人民银行、税务总局十部委联合印发了《关于促进生物天然气产业化发展的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),旨在支持生物天然气产业发展。主要内容如下:

 

一是明确了生物天然气发展方向。明确生物天然气工业化商业化可持续发展、形成绿色低碳清洁可再生燃气新兴工业为发展方向,将生物天然气纳入国家能源体系,强化统筹协调,发挥市场作用,建立产业体系,创新体制机制,完善政策措施,以工业化思路和产业化方式推进,发展现代新兴产业。

 

二是提出了生物天然气发展目标。我国天然气市场供需不平衡、需求较大,城乡各类有机废弃物资源比较丰富,生物天然气发展潜力较大。《指导意见》提出,到2025年年产量超过100亿立方米,到2030年超过200亿立方米。

 

三是提出了生物天然气发展任务。加强规划指导,编制全国、省级、地市或县级规划(开发建设方案),融入能源、可再生能源和天然气发展战略、规划及天然气产供储销体系。指导大型能源企业编制发展规划,面向全国规划布局工业化项目。加快生物天然气工业化商业化开发建设,实施分布式商业化开发建设和专业化企业化投资建设管理,推进生物天然气技术进步,加强生物天然气标准化建设,培育和创新商业化模式,加快形成现代化新兴工业。建立健全生物天然气产业体系。

 

四是提出了促进生物天然气产业化发展的政策措施。从加强组织协调、强化规划指导、完善支持政策、落实优惠政策等方面,提出了政策措施。将生物天然气纳入能源管理体系。制定生物天然气优先利用政策措施。落实相关的土地、税收、电价等优惠政策等。

 

二、国家相关领域

 

(一)禁止滥用市场支配地位行为暂行规定

 

2019年6月26日,国家市场监管总局发布《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》(以下简称“《规定》”),旨在适应市场监管体制改革和反垄断执法体制改革需要,为机构改革后市场监管部门反垄断统一执法提供法治保障。以下是规定重点:

一是细化市场支配地位的认定。《规定》对《反垄断法》第十八条所列举的认定市场支配地位作了进一步细化(见于规定的第六条至第十条)。根据执法实践,《规定》还对认定两个以上经营者市场支配地位主要考虑因素予以了明确,提出除一般性认定因素外还应考虑市场结构、相关商品同质化程度、相关市场透明度、经营者行为一致性等因素,明确了对两个以上经营者市场支配地位的认定标准,提高执法透明度,增强执法可操作性。

 

二是关于滥用市场支配地位的认定。《规定》对《反垄断法》所列举的“滥用市场支配地位的行为”作出了进一步细化。基于实际,《规定》对滥用市场支配地位具体表现进行了进一步明确,特别是对可能存在的“正当理由”进行了明确列举,还对认定其他滥用市场支配地位行为考虑的因素予以了明确。该内容作为《规定》的主要部分,会在今后执法机关执法时发挥重要作用。

 

三是明确提出对公用事业的要求。《规定》第二十二条规定,“供水、供电、供气、供热、电信、有线电视、邮政、交通运输等公用事业领域经营者应当依法经营,不得滥用其市场支配地位损害消费者利益”,该条作为宣示性的法律规定,也体现了反垄断执法机构对公用事业的要求。

 

(二)禁止垄断协议暂行规定

 

其实,同《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》一同发布的还有《禁止垄断协议暂行规定》(以下简称“《规定》”),前述两部暂行规定同《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》一道,是机构改革后市场监管部门对发改委和原工商总局发布的反垄断法配套规章进行整合后发布的反垄断法配套规章。以下是该规定亮点:

 

一是对垄断协议的反垄断执法机关进行了明确。国家市场监督管理总局负责垄断协议的反垄断执法工作,国家市场监督管理总局授权各省、自治区、直辖市市场监督管理部门负责本行政区域内的反垄断执法工作。《规定》还明确了执法机关内部的商请协助、委托事宜,使反垄断执法工作能够更加顺畅进行。《规定》通过建立备案报告与监督指导等制度,使执法工作更加透明化、统一化。

 

二是对垄断协议范围进行了明确。作为《规定》的重中之重,此次立法增强了反垄断法的可操作性。具体而言:《规定》的垄断协议范围与《反垄断法》保持一致;《规定》第七到十一条对《反垄断法》第十三条加以细化,详细列举了禁止具有竞争关系的经营者之间在某些方面达成横向垄断协议;《规定》第十二条对《反垄断法》第十四条加以细化,详细列举了禁止经营者与交易相对人就商品价格达成某些种类的纵向垄断协议;《规定》第十三条细化了认定其他垄断协议时的考虑因素;《规定》第十四条细化了《反垄断法》第十六条禁止行业协会组织本行业的经营者从事的垄断行为。

 

三是对行业协会进行了要求。《规定》的第十四条和第三十二条规定了禁止行业协会从事某些行为,并设定了处罚,这对行业协会也提出了一定要求。

 

(三)优化营商环境条例

 

2019年10月8日,国务院第66次常务会议通过《优化营商环境条例》(以下简称“《条例》”),这是我国出台首部针对营商环境优化的法规,填补了我国营商环境领域立法空白,《条例》已于2020年1月1日起施行,有以下内容值得燃气行业关注:

 

一是原创性、差异化的优化用气环境措施。《条例》第七、八条强调要具体问题具体分析,要依据各地区不同的情况,出台不同的应对政策,不能盲目跟风,忽略了地区承载能力。北京、深圳、上海等改善用气营商环境的先进经验将在全国推广,全国的燃气企业均将涉及,但是各地均应根据实际情况,再行探索差异化具体措施。此外,对于地方政府来说用气营商环境涉及招商引资问题,之后必然将高度重视。但是燃气企业作为企业,地方政府在开展营商环境评价时,也不应当利用营商环境评价谋取利益,影响燃气企业的正当经营。

 

二是市场主体保护。根据《条例》,燃气企业可以平等参与政府组织的燃气特许经营权等招标活动,政府机关不得以不合理的条件排斥或者限制燃气企业参与投标。此外,政府要最大限度降低对企业生产经营活动的不利影响,审慎采取行政强制措施,比如对于燃气特许经营企业的临时接管需要特别谨慎。

 

三是《条例》对燃气企业的要求。《条例》第二十八条规定,供水、供电、供气、供热等公用企事业单位应当向社会公开服务标准、资费标准等信息,为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务,不得强迫市场主体接受不合理的服务条件,不得以任何名义收取不合理费用。各地区应当优化报装流程,在国家规定的报装办理时限内确定并公开具体办理时间。政府有关部门应当加强对公用企事业单位运营的监督管理。该条款明确规定了供气行业要做到信息公开、流程简化、不得收取不合理费用。

 

此外,条例还从市场准入、反垄断反不正当竞争、规范政府行为、政策制定等方面对政府做出要求。可以发现,《条例》对燃气行业的影响还是比较深远的。

 

(四)最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

 

2019年12月10日,最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称“行政协议司法解释”),作为今后法院审理行政协议纠纷案件的依据,而对燃气行业来说,这彻底解决了数量众多的燃气特许经营协议究竟是“民事合同”还是“行政协议”的争议。行政协议司法解释有以下亮点:

 

一是明确行政协议的范围。行政协议司法解释对行政协议的范围作了更详尽的列举型规定,包括行政诉讼法规定的政府特许经营协议等在内的均属于行政协议的范围。

 

二是明确合法性审查的原则。行政协议司法解释要求,行政协议纠纷案件同样适用一般行政纠纷当中的合法性审查原则,即政府方作出的具体行政行为(包括协议的订立、履行、变更和解除)应当具备程序和实体的双重合法性,即使符合协议解除的条件,政府方也应当遵循法律、法规和规章的要求履行相应程序之后才能做出解除协议的决定,否则依然属于违法行政行为。

 

三是关于法律适用。行政协议司法解释要求,在法律适用上遵循行政法律规范优先、民事法律规范补充的原则,即人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。

 

四是政府违约责任和赔偿原则。从司法实践中的判例来看,政府违约导致特许经营协议纠纷的争议焦点大多集中在以下几种类型,譬如政府无理由擅自单方变更或解除协议、政府基于社会公共利益等因素考虑合法解除协议以及政府未按约定履行协议内容等。对上述情形的违约责任承担及赔偿原则,行政协议司法解释设置了比较明确的路径,对政府基于社会公共利益等因素考虑合法变更、解除协议的法院予以支持,但给企业造成损失的应于补偿;对政府违法变更、解除协议的法院予以撤销,同时判令其继续履行协议、采取补救措施,给原告造成损失的应予赔偿;政府未依法履行、未按照约定履行协议,法院判令其继续履行,并明确继续履行的具体内容;对于无法履行或者继续履行无实际意义的,法院判令其采取相应的补救措施,给原告造成损失的应予赔偿。其中对于企业的损失以充分赔偿为原则,同时可以按照协议约定的违约金条款或者定金条款执行。

 

行政协议司法解释的的出台,对当下案件数量较多的燃气特许经营协议纠纷和其他行政协议纠纷起到了及时的指导作用,其内容上基本涵盖了行政协议纠纷中的重要争议焦点,个别条文在立法理念上也有重大突破,毫不回避的坚持了优化营商环境的使命和产权保护的目标,无疑是法治的一大进步。

 

三、地方重点政策

 

(一)办理盗窃燃气、破坏燃气设备设施违法犯罪案件的工作意见(北京市)

 

2019年6月,北京市城市管理委员会、北京市公安局、北京市人民检察院、北京市高级人民法院、北京市城市管理综合行政执法局联合印发的《办理盗窃燃气、破坏燃气设备设施违法犯罪案件的工作意见》(京管函〔2019〕235号)(以下简称“《意见》”),对于认定盗窃数额作了明确的规定,对北京办理盗窃燃气案件有实质指导意义。

 

根据《意见》规定,盗窃燃气数量的认定方式与《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》计算相同,并提出无法根据上述规定推算的,按照工商业用户、集中供热单位、制冷用户、使用壁挂炉用户的不同有不同的计算方法。盗窃数额的认定方法也在《意见》中进行了明确,即盗窃数额=认定的盗窃燃气数量×本市规定的燃气价格(必要时,可由有资质的第三方价格评估机构出具价格评估报告)。

 

不止北京,其他地区(上海、天津、黑龙江等地)也就办理盗窃燃气案件出台了规定或指引,这些规定,虽然不能作为审判的依据,但是对于地方办理盗窃燃气案件有实质指导意义。比如上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局及上海市司法局联合发布的《关于办理盗窃燃气及相关案件法律适用的若干规定》(沪检法〔2011〕363号),根据该规定第五条,盗窃燃气的数量,按照查证属实的燃气流量、使用时间计算,并根据犯罪行为发生时的燃气价格确定盗窃数额。

 

(二)关于规范四川省燃气工程安装收费的通知(四川省)

 

2019年10月30日,四川省发改委、省住建厅、省市场监管局联合下发《关于规范四川省燃气工程安装收费的通知》(以下简称“《通知》”),就规范燃气工程安装收费领域,对各市价格主管部门、住建部门、市场监管部门进行了分工。并对燃气工程安装费的定价进行了规定。随该《通知》一同下发的,还有《四川省燃气工程安装收费指南》(以下简称“《收费指南》”),指南对城镇燃气工程安装费、农村燃气工程安装费的定义、收费范围进行了明确规定,同时就燃气工程安装市场化要求、收费要求、价格行为、垄断行为等进行了规定。以下是《通知》和《收费指南》的亮点:

 

一是明确燃气安装工程收费原则上成本利润率不得超过10%。

 

二是要加强燃气工程安装市场收费行为监管。对以供气安全等为由对非利益相关方施工并已验收合格的燃气工程另行加价的,以及对已经取消的收费项目变换名目另行收费的,依法进行查处。未取得燃气经营许可证的企业,不得以任何形式向用户收取燃气工程安装费。

 

三是对农村燃气工程安装费首次进行了明确。即相关企业提供从自然村村民聚集处的集中供气点(含为用户建设的末端专用调压设备)至燃气用户室内燃具前燃气工程勘察、设计、施工、监理、验收等服务而收取的与工程建设相关的服务费和材料费等费用。农村燃气工程安装费也适用《收费指南》。

 

四是明确收费内容。凡与燃气工程安装范围内燃气工程设计、施工等服务和材料不相关的收费,包括代办费、开口费、接口费、接入费、入网费、清管费、通气费、点火费等费用,涉及建筑区划红线或农村集中供气点外公共管网资产的增压费、增容费等,涉及公共管网连接建筑区划红线或农村集中供气点的初装费、接驳费、开通费、户头费、开户费等费用,以及其他成本已纳入配气价格的表具更换等收费项目,一律不得收取,并不得变换名目另行收取费用。

 

《通知》及《收费指南》,实际上是国家发改委《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》(发改价格〔2019〕1131号)在四川省的落地,由于价格管理的权限分工,国家发改委提出燃气工程费的指导意见,但并不对燃气企业直接产生效力,需要地方政府出台地方性细则,才能真正落地执行。而包括四川省、江苏南京等地政府也在抓紧出台属于该地的地方性细则。

 

(三)关于支持和规范对企业天然气用户实行直供服务的实施意见(山东省)

 

2019年11月8日,山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会下发《关于支持和规范对企业天然气用户实行直供服务的实施意见》(以下简称《实施意见》),明确支持直供项目实施,降低企业用气成本。本次文件的下发背景应该是为了响应中央优化营商环境的大政策背景。

 

《实施意见》的主要内容包括:1、年用气量超过5000万立方米的工业集中区、清洁化集中采暖、热电联产等各类用气项目可以选择使用管道天然气直供服务;2、支持上游企业、城燃企业与大用户合资建设直供管道,供气路径应符合燃气规划;3、鼓励城燃企业开放已建管道并提供代输服务,代输价格按价格主管部门规定执行;4、天然气直供项目的经营主体需依法办理《燃气经营许可证》后方可从事天然气直供经营活动;5、新建天然气直供管道不应违背既定燃气经营区域划分(政府特许经营协议);6、供用气合同和可研报告中的用气规模应与燃气规划保持一致,避免交叉、重复建设;7、天然气生产销售企业不得因为增加直供用户供气量而减少对城燃的供气量或抬高价格供气;直供用户也要同步执行“压非保民”政策,直供用户不得从事转供经营服务。

 

《实施意见》的出台,标志着山东省明确支持大用户直供,并就可以开展大用户直供的标准进行了规定,同时,《实施意见》中关于大用户直供不得违背既定燃气经营区域划分、鼓励城燃企业开放已建管道并提供代输服务等措施,一定程度上维护了管道燃气企业的利益。但《实施意见》作为比较原则性的政策建议,在操作性上稍显不足,也未解决削弱管道燃气企业履行普遍供气义务的能力和引发政策与法律规定的冲突等根本性问题。

 

四、总结

 

除上述政策法规之外,还值得重点关注的2019年度天然气行业领域政策法规包括:《能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》(国能发法改〔2019〕5号)、《关于切实强化油气增储扩能安全生产保障的通知》(应急〔2019〕71号)、《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》(应急〔2019〕54号)、《安徽省城镇燃气管理条例》等,但限于篇幅,本文不再赘述。

 

2019年是个“到处是变革、遍地是机遇”的年份。从2019年出台的政策法规来看:宏观上,国家极力优化营商环境,加大反垄断执法力度;具体到燃气行业,国家管网公司成立、油气改革也开始逐步开展、各地开始重视新供气模式……在政策法规频出的形势下,对于燃气企业来说,困难与机遇并存。因此,我们应该通过对政策法规的观察来把握行业的发展趋势,从而找到机遇与商机。

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