负面清单更新后，我们离油气全面市场化还有多远？

“负面清单取消上游对外资的限制是一个政策性的信号，真正实现上游领域对外开放还需要其他一些配套政策机制的最终落实。”能源战略专家田磊说。这其中牵扯到一个矿权的流转问题。（编者注：采矿业领域，取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制，取消禁止外商投资钼、锡、锑、萤石勘查开采的规定。）

“区块或者说矿权问题是上游改革的核心问题。”中石化石油勘探开发研究院咨询委员会副主任张抗说。

对外经济贸易大学国际经贸学院教授董秀成表示，目前没有更多的油气勘探区块可以拿出来进行招标，大部分油气勘探区块已被石油企业通过登记握在自己手中，其他企业要想获得油气区块探矿权，需要这些企业退出。“虽然已有退出的先例，但大多是资源条件不是很好的区块。”因此，油气勘探权真的发挥作用，得首先保证油气勘探区块能够合理公平地获取。而且这还涉及勘探区块合理退出及转让、探矿权重叠、资源的购买等配套文件的具体落实。

近年随着国家放宽准入，允许多元主体进入油气市场，几大公司除外的其他矿权人由原先不足20家已增加到50家以上，但也暴露出一些实际问题。强化退出管理以来，油气矿业权总面积从高峰期的450万平方千米以上，下降至目前的325万平方千米左右，陆域探矿权退减幅度超过120万平方千米。几大公司矿权出多进少。竞争性出让从2011年开始已组织了11次，尝试了招、拍、挂等多种方式，但总体存在一些问题。张抗说：“上述种种问题，管理细则不完善是重要因素，到了严格执行有关勘探法规的时候了。”

值得庆幸的是，政府现在正在逐步落实矿权问题。目前油气矿权的竞争性出让制度已经确立，正在征求意见的《矿业权出让管理办法》第16条明确：外商投资勘查开采矿产资源，以及勘查开采国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源，按照本办法规定的审批权限登记。

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。有序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程序，制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法。

在业内专家看来，曾经的申请在先方式一大优点就在于需求与出让直接挂钩并快速得到满足，竞争性出让应对实际需求建立及时合理的吸收和响应办法；不同情况区块，可形成不同的出让方式模式和优选标准，如对于尚未进行过商业勘探的新区，更适用招投标方式出让，评标标准也不仅限于价高者得，应均衡甚至优先考虑投标人的前期研究程度和投入。

专家认为，严格退出管理，主要涉及3点原则：一是严格依法执行；二是依法退减没有完成勘探开发定额的区块；三是要考虑占用与探采合一等新制度设计的动态协调。“上游对外资取消限制将带动矿权问题的解决。”张抗说，“同时矿权问题的解决，也将会带动上游实现真正的开放。”

二、开放是系统工程

开放我国油气产业上游，需要市场机制的变革。中国近些年在油气勘查开采体制机制方面一直在做积极的改革探索。

市场化改革首先从页岩气区块招标对民企开放开始。但是经过两轮的招标之后，效果并不理想，没有达到政策制定者的预期。之后在新疆也向民营企业开放常规油气区块，效果也不是很明显。在中国石化经济技术研究院产业发展所副所长罗佐县看来，尽管油气区块对国内民企开放的尝试改革效果不像想象得那么好，但这一步的改革非常必要且有重大意义。因为它意味着我们跨出的这一步是市场化改革的必由之路。

通过招标的实践与尝试，我们发现了市场化推进过程中的一些主要问题，对于今后的调整非常有实践指导意义。“目前民企有参与国内油气勘探开发的热情和意愿，但是民企在对外合作方面还有政策的限制，还存在对外合作专营权的制约，还不能完全放开手脚。同时民企在技术、资金和人才的经营经验的积累方面也存在系列短板，对其发展形成制约。”罗佐县说。

这些都将在发展过程中通过制度的完善和行业自身的积累而逐渐得以解决，动力来自中国上游市场的开放不断推进。

从当前国家释放的信号看，未来中国的油气勘查市场变革将步入三步曲的发展轨迹。首先是国内石油公司之间的合作，这方面的实践已经起步；其次是国内石油公司与国际石油公司的合作，中国油气区块包括海上和非常规油气区块对外招标，中外石油公司共同经营。为适应这一形势需要，政策方面会做出调整，以鼓励外资企业进驻中国油气领域为主基调。近年的政策已表现出这方面的迹象；第三步是随着中外油气公司在油气领域合作的深入推进，国内民营企业进驻上游，届时将形成国有、外资和民营三种力量共同经营中国上游油气的局面。这其中的关键是中外石油公司的合作取得突破并产生强大的示范效应。

三、改革也是系统工程

油气体制改革是一个系统工程。上游的改革将会带动中游下游的改革，推动油气体制改革这个大工程。“随着上中下游的全面放开，加上即将成立的国家管网公司，这一阶段的政策配合，将深刻改变中国的油气面貌。”业内一位专家说。

“这意味着改革要立足于全产业链，需要政府、企业和市场的三方协动。”该专家说。近两年在市场机制的作用下，作为中国油气事业的主力军，以三大油气企业为主体的中国石油企业已经开始了在发展模式变革方面的积极探索。例如中国石油和中国石化的下属企业开始尝试石油公司基础设施相互共享。近期中石化、中石油在新疆的联合勘探，中海油与中石油共同勘探开发国内油田已经迈出了合作的重要一步。过去在高油价时期石油公司的各自为政甚至老死不相往来的时代已经成为历史，取而代之的是新型的合作与共享发展模式，企业的界限甚至将逐渐变得模糊。

改革是系统工程，需要一层一层抽丝剥茧，需要协调好各方利益。急于求成不行，停滞不前也不行。煤炭行业改革的经验值得上游勘探开发的借鉴，改得过快，其他方面协调不上，就会出现问题。改革的配套政策可能不只是行业内的，有时候还会涉及到国家整体层面上政策的调整。

改革是全产业链的改革。当前油气改革进入深水区，负面清单取消外资在中国石油领域投资限制只是中国石油工业改革发展系列举措中的一个环节，是改革发展推进到一定程度的产物。

深入改革，推动市场化油气体制建立，不可避免的要面临三个方面，一是围绕政府与市场的关系，构建市场主导的油气资源配置体制；二是围绕国家石油公司与政府的关系，完善政企治理和收入分配机制；三是围绕油气资源收入与国民福利的关系，构建油气收入的国民共享和代际分享机制。改革的最终目标，是要建立一个“效率为基（础）、兼顾安全、（收入）国民共享”的石油天然气体制。“这三个关系渗透到油气体制改革的每一个环节。”中国社会科学院工业经济研究所朱彤说。

除了政策层面的布局， 在中国石化经济技术研究院产业发展所副所长罗佐县看来，技术进步也不可忽视。技术进步与改革开放是支撑中国油气工业再次腾飞的两大支点，如同鸟之双翼。通过跨界融合与技术创新，中国油气工业系统提升勘探开发效率将为期不远；通过改革开放再出发，将进一步发挥市场在上游资源配置中的决定性作用，为油气工业的发展增添新动能。