【观局】能源局“雄”心
8月4日，国家能源局局长吴新雄在嘉兴分布式光伏发电交流会上的一席演讲在业内引起了巨大震荡，各种解读层出不穷。这位对光伏发电各方面问题如数家珍、而又能提出一针见血对策的现任能源局局长，展现出了自己作为一位从电监会主席履新而来官员的专业性，也让市场对于能源局解决光伏发电问题又增添了一份信心。
这或许也正是新能源局一年多来给业内带来的一个好印象：更具魄力，更专业化，更直击问题的本质。
这一切，与新局长吴新雄应该说不无关系。在合并了电监会的市场监督职能之后，中国的能源行政管理和监督体系再度回到了行政管理和监督统一的模式当中去。
对于一位在担任地方大员时就被外界评论为“擅长经济”、“行事魄力”和“实干家”的吴新雄来说，这种模式无疑更有利于自己继续推行在担任电监会主席期间就坚持市场化改革的施政思路。
只不过，留给新一届能源局局长解决问题的时间，可能并不会太多了。1949年出生的吴新雄今年正好65岁，毫无疑问正在与时间赛跑。他需要尽可能争取在最短的时间内，实现自己对能源局和国内能源市场及结构的改变。
新一届能源局成立之初，外界对其期望与评价很高：重启改革、推进能源市场化等目标都被认为是能源局的既定任务。集合了原国家发改委能源局、原国防科工委的核电管理职能和电监会的新一届国家能源局无疑是能源大部制改革思路和方向的延续。
18个月过去了，吴新雄治下的新一届能源局和之前的电监会一样，维持了密集下发文件的“传统”。但是，人们预想中的实质性改革措施却并没有出现。
再握重权
在吴新雄就任电监会主席之前，电监会被广泛的认为是毫无实权的“清水衙门”。原本执掌一省的吴新雄调任电监会，对一位党政大员而言，难免会被外界视为逐渐边缘化。
自2001年任南昌市委书记起，吴新雄在江西任职10年。在主政南昌期间，南昌在招商引资中呈现出空前膨胀态势。吴新雄升任江西省领导的2003年上半年，南昌GDP实现了13.4%的同比增长。实际利用外资同比增长114%；实际引进省外资金同比增长211%，固定资产投资同比增长98.6%。
2006年前后，江西省招商引资在中部六省中一直名列前茅。资料显示，2005年，江西共签约项目466个，总投资额116.49亿美元，其中1000万美元以上的重大外资项目155个，投资额约44.2亿美元；实际利用外资24.23亿美元，连续3年保持中部地区第一。外界称此为“江西现象”。
外界无法得知，拥有丰富政绩的吴新雄，在62岁的年龄被调到“有名无实”的电监会时，如何面对电监会业已持续8年的尴尬地位。
在吴新雄不到两年的电监会主席任上，尽管电力体制改革并无进展。但是在直购电推广和电力监管两方面，电监会都取得了一定的进展。
电监会发布了多份有关电力交易与市场秩序监管报告、供电监管报告、市场准入监管报告。并制定了《电力监管立法规划（2012-2017）》。在直购电方面，直购电试点省份增加江苏、黑龙江两地。还有辽宁、吉林、福建、安徽、广东等地获得大用户直购电试点权。
但是，几乎可以说是为了执行电力改革而专门成立的电监会自始至终都没有能够给电力改革提供更多的推力。在快速执行厂网分离之后，电改陷入停滞。在既得利益集团的反对下，主辅分离等后续的改革始终没能得到执行。
随着能源局与电监会合并的完成，中国能源行政管理体制高度集中统一的趋势再度得到加强。行政管理与市场监督的合二为一也让新一届国家能源局的权力达到了史无前例的高点。
在经历了两年电监会并无实权的监管之后，吴新雄再度拥有了掌握实权、推行自己施政理念的最佳机遇。但是，能源局一年多来的内外震荡，体制改革大趋势的不断加强，也让吴新雄不得不小心应对，步步为营。
施政转向
2013年3月18日，在能源局干部大会上，中组部副部长王尔乘宣布吴新雄任国家发改委副主任兼国家能源局局长。就在大会上，吴新雄发表了就职演说。而这份就职演说，加上吴新雄在2014年全国能源工作会议上的讲话，构成了吴新雄执掌能源局施政战略方向的基调。
此举并非没有先例。2011年，吴新雄在履新电监会主席之后，就在电监会系统官员大会上发表就职演讲。在演讲中，吴新雄明确提出了重启电力体制改革、大力推进直购电、加强电力监管的施政目标。
在吴新雄的能源局施政方略中，最大的不同是对于能源局功能的“重新”定位。在就职演说中，吴新雄明确提出：“我们（能源局）要转变工作职能……致力于能源发展战略、规划和政策的拟订与组织实施……致力于能源监督管理，切实维护能源市场秩序。”
之所以给重新加上双引号，是因为吴新雄的这一说法可以说是“旧闻”。早在2008年，国家能源局成立之时，在明确能源局不拥有能源价格定价权利之后，国家能源局的主要职能就被定位为：主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。
国家能源局的宏观职能空缺的时期，正是目前在被立案侦查的原发改委副主任、国家能源局局长刘铁男的主政时期。而项目审批权重的过多，正是刘铁男在工作上被业内诟病的主要方面。
2012年7月，时任国家能源局局长的刘铁男在《求是》杂志上发表名为《新形势下中国能源发展的战略思考》的文章。文中，刘铁男对于“十二五”时期我国能源发展的总体思路给出了明确的方向。而排在首位的就是加强各个能源基地的建设、发展跨区域能源运输能力等具体的措施。
与之相对的是，在吴新雄2014年全国能源工作会议讲话中，能源工作的重点排在前面的是转变能源消费、控制能耗、转变能源结构等宏观目标。类似建设能源基地这样的具体能源类别的发展目标在讲话中被排在了十大工作的第五位。
“新一届能源局的权力重心正在发生转移，未来，能源方面的决策规划、政策法规制定会是能源局工作的重点。”一位曾供职电监会、接近现任能源局高层的人士对《能源》杂志记者说。
在6月进行的全国“十三五”能源规划工作会议上，吴新雄再次强调了能源局职能的变化：“做好“十三五”能源规划，就是要坚持与时俱进、改革创新，转变能源管理方式，强化规划引导，弱化项目审批，努力发挥规划在能源管理中的统筹协调作用，最大限度减少审批机关的自由裁量权。”
不难看出，吴新雄从上任伊始就在不断努力矫正能源局之前主要职能方向，尽力将能源局的运转纳入到新的轨道上去。
只不过，这条轨道的选择也许并非完全出自吴新雄本人的主观意愿。风口浪尖上的能源局经历了贪腐大案，成为毫无疑问的众矢之的。适逢国务院大幅度削弱中央机构的审批权力，两相作用之下，吴新雄对于能源局的转向，似乎并无太多选择。
内部调整
2013年5月，前国家能源局局长刘铁男涉嫌严重违纪，被中央免去其领导职务并接受调查。不到一年的时间之后，2014年4月开始，能源局不断有官员因为涉嫌违纪被立案调查。
4月中旬，国家能源局核电司司长郝卫平被调查。一个月后，检察机关以涉嫌受贿犯罪，对郝卫平、煤炭司副司长魏鹏远采取强制措施；后又有国家能源局副局长许永盛、新能源司司长王骏被立案侦查并采取强制措施。
在新一届能源局刚刚成立的一年之后，如此高层次、大规模的反腐风暴给能源局带来的是巨大的人事震动，也让原能源局的中高层逐渐退出了新一届的能源局，原电监会的人员成为新一届能源局领导层的主要力量。
目前，除了市场监督司司长尚未明确之外。新一届能源局中12个司的司长中，有8位来自原电监会系统，只有4位属于原能源局的成员。而在能源局高层中，局长吴新雄，副局长史玉波、谭荣尧（兼任监管总监）、王禹民，总工程师杨昆属于原电监会成员，而副局长戴晓曙、张玉清、刘琦、总经济师李冶属于原能源局成员。
在国家能源局重组之前，原电监会是正部级单位，原能源局是副部级单位，干部的级别存在一定差异，两部门职责整合后，原电监会系统人员执掌核心业务部门并不意外。
不过也有观点认为，通过反腐以及随后的人事调整，吴新雄更好的掌握了新一届能源局，使其对于能源局职能的转变能够更好的推行下去。“刘铁男以及和他一届在能源局中任职的许多司长都被调查了。这至少证明上一届的能源局的各级领导中有许多腐败分子，人事上的调整对于新一届的能源局几乎可以说是一种必然。”一位匿名的内部人士对《能源》杂志记者说。
与施政转向与人事剧变不同，对于原电监会派出机构的处理则显得相对平缓。按国家能源局“三定”方案，隶属于原国家电监会的6个电力区域监管局、12个电力监管专员办公室划给国家能源局实行垂直管理。在2013年11月，中央机构编制委员会办公室正式下发新一届能源局派出机构的“三定”方案之后，对于新一届能源局派出机构的争议也告一段落。
但是，稳定的表象之下，也掩盖难以调和的矛盾。由于许多省份也成立了由地方发改委管理的地方能源局。而新一届能源局又完整地继承了原电监会的派出机构，直接成为了国家能源局的派出机构。这就使得地方上出现了地方能源局和国家能源局派出机构并立的现象。
在职权上，能源局的派出机构基本沿袭了原电监会派出机构的电力监管职能。同时，具体实施能源局的电力业务许可证核发、电工进网作业许可证核发、承装（修、试）电力设施许可证核发的行政审批事项。
在能源局派出机构“三定”之后，其安全监管、规范电力秩序、监管油气市场等方面的职能和地方能源局、安监局、煤炭工业局、经信委等部门的职权相重合，形成了“监”而不能“管”的现象。
“按照派出机构三定的内容，我们是有权利将油气这一块也监管起来的。”国家能源局山东监管办公室的一位工作人员说，“但是，项目的审批权在发改委的手中。企业对于我们的监管并不在意。我们也没有太多的办法。”
“想管的管不了，”上述山东省能监办的工作人员对《能源》杂志记者说，“权力跟原来电监办没有任何区别。”
很明显，地方能源管理机构职权范围的交叉与不同部门手中权力的直接相关。一直以来，审批权都是能源局（包括地方发改委和能源局）实行管理的主要手段，也是核心权力。而正是这一核心权力，在新一届能源局成立之后，被大幅度地削弱。
摇摆的权力
从2013年5月开始，国务院陆续公布了中央国家机关取消和下放行政审批项目的名录。在这几批名单中，发改委及其下属的能源局原本所拥有的能源类相关审批项目有22项。其中，有7项被下放到了地方政府的主管机构。
在经历了多轮的审批权取消之后，按照2014年2月公布的《国家能源局行政审批事项公开目录》，国家能源局保留了17项能源审批权。其中3项由能源局派出机构实施。
正是由于地方能源管理机构的并行存在，导致到现在被下放的权力还有很多也没有明确归属。而在国务院的文件中，仅以一句“下放省级投资主管部门”或是“下放地方政府投资主管部门”就笼统概括，并没有明确地方主管部门的名称和职权范围。
在我国现行的能源体制中，行政审批权力是毫无疑问的核心要素。“审批权不仅仅是国家能源局控制市场的最有效手段，也是利益方进行利益交换的重要砝码。”上述能源局匿名人士对《能源》杂志记者说，“刘铁男曾亲口表示在没有科学论证之前，不会批准交流特高压项目。但是，国家在提出光伏并网的要求之后，刘铁男希望得到国家电网公司的支持，就批准了交流特高压项目。”
随着刘铁男的落马、新能源局的组建、国务院密集发文取消并下放行政部门的审批权，国家能源局的实际权限被大幅削减。既然审批权力已经失去，即便不主动改变施政方向，也会在体制改革的大趋势下，重新被定位。
我们甚至很难去说，到底是吴新雄对于能源局职能的转变需要反腐和审批权的取消、下放，还是反腐和审批权的取消、下放被动促成了吴新雄对能源局职能的转变。
权力所带来的另一个矛盾点是，失去了审批权的能源局在向更纯粹的能源顶层设计、战略规划机构转型，对于一直有志于电改的吴新雄来说，也许又并不一定是一个好消息。
能源局一向以手握审批权形象示人的，审批权的削弱可以说是彻底的颠覆。
电监会时代，由于电价权力归于发改委，项目审批权力归于能源局，加上电监会本身的职责和权力缺乏法律依据，导致电监会的监管行为没有足够的权威性，推进改革也就无从谈起。
以吴新雄为代表的原电监会系统成员，经历了反腐风暴之后，掌握了能源局人事上的主动权。原本以为，可以以权力促改革，却没想到遇到了权力削弱。权力的削弱，难免会让人又重新想起权力旁落的电监会时代。
如果不是因为削弱审批是中央既定政策，吴新雄本人的施政理念即使再先进，恐怕也很难得到全局上下的一致认同，放弃权利。
在明确审批权力不断减少的既定趋势之后，能源局可以说是失去了直接插手市场运行的渠道和方法。而吴新雄本人，又给能源局定下了实施宏观职能的大方向。这样就让市场对其推进措施和倾向性产生了浓厚的兴趣。
作为一个并不喜欢公开表露自己的部级官员，外界很难直接了解到吴新雄内心的施政与改革目标究竟在哪，又通过哪些手段来实施。而唯一能够一窥其中究竟的，就是观察政策的发布。市场更加看重新一届的能源局发布了哪些政策，这些政策涉及到哪些能源产业，又会对能源结构、市场产生何种影响。
政策推手
如果说，吴新雄对于能源局施政职能的调整是加强能源局的宏观战略和规划职能，那么能源局发布的每一条政策，其所代表的，就是新一届能源局或者说是吴新雄对于未来中国能源市场、能源结构的一种提前规划甚至是宏观调整。
从2013年3月原国家能源局与电监会合并之后，到今年8月，新一届能源局发布的政策法规文件共有36份。而原国家能源局一年内发布的有关政策法规的文件数量也大约是20多份，从密度和数量上来说，二者并无太大区别。
但是，当细究这些政策法规文件所涉及的能源类别时，较大的差异性就表现出来了。在原国家能源局2012年的时间段内，政策法规类的文件以能源科技、煤炭类和石油天然气类为主，其他如光伏、风电、水电、核电等或是只有一两份文件，或是干脆没有涉及。
而到了新能源局时期，传统能源开始成为“弱势群体”。除了因为合并电监会，需要延续原本吴新雄在电监会的改革措施，导致电网、直购电等电力方面的政策法规突然增多之外。光伏风电为代表的新能源类的政策法规开始占据新一届能源局文件的多数，核电、水电等可再生能源发电也开始被较多涉及。
这正与吴新雄对于我国未来的能源结构和能源工作目标相契合。在2014年能源工作会议中，吴新雄就明确了2014年我国能源工作的主要目标是：1、提高能效；2、控制能耗；3、优化能源结构；4、保障能源供应。传统能源，尤其是煤炭在我国能源结构中占据绝对多数，既不环保、又很低效，是淘汰并减少能源消耗的主力，而油气资源我国并不丰富。因此，推动可再生能源的发展就成为了新一届能源局的工作重点。
对市场来说，吴新雄本人的态度可能更具说服力。在就任能源局局长之后，吴新雄本人对于某类具体能源产业的讲话并不算多，基本是有关光伏、地热、页岩气等新型能源的。
所以，除了光伏风电这些“常规”的新能源，传统能源中的非常规天然气（包括页岩气和煤层气）、可再生能源中较为冷门的地热能，都是吴新雄主政的新一届能源局政策倾斜的主要方向。也表明了吴新雄在产业选择上，稳固传统能源产业、大力扶持新能源产业发展的倾向性。
对于历史悠久，根基雄厚的传统能源行业，吴新雄也并没有放弃改革的可能性。页岩气和煤层气就是其叩开油气领域大门的敲门砖。尽管类似《页岩气产业政策》之类文件的影响力有限，但是也表明了其坚持会在传统能源领域改革的决心。
毫无疑问，吴新雄正在努力的让新一届的能源局熟悉、并能够快速准确地执行自己的新职能：提出能源宏观上的目标（提高能效、控制能耗、优化结构、保障供应）；之后，明确需要政策支持的能源类别（例如页岩气、光伏风电、地热等）；给这些能源类别提出相应的目标（例如页岩气和煤层气在十三五期间分别达到年产300亿立方米）；最后，给予这些能源类别政策法规上的支持（颁布《页岩气产业政策》）。
一年半的时间，以政策为推手支持能源局对中国能源市场及结构的改变，效果很难立即呈现。不过，能源“十三五”规划正在制定当中，这将会是一个对国家能源整体结构能够产生更具深度和广度、更直接影响的战略。而一个更加强调能源战略规划的能源局，也似乎正在吴新雄的手中逐渐成型。
“以前能源局的权力集中在了项目审批上。现在，在没有法律支撑基础、又缺少权力的情况下，能源局无法产生跨部门的影响力。在宏观层面上，也就没有产生任何改革作为的可能性。”对外经济贸易大学能源经济研究中心专家王炜翰对《能源》杂志记者说。
简政放权的大趋势与推进改革需要权力支撑，这矛盾的两点最终在新一届能源局的施政与管理之中发生了冲突。也让人们对肩负了能源大部制改革期望的新一届能源局充满疑惑。在集合了行政管理和监督管理的权力之后，能源局在改革上并没有出现人们期待的大进展。合并行政管理与市场监管的改革方向也再度引发业内对于大部制改革方向的思考。
大部制悖论
从1993年能源部撤销计算起，中国能源行业已经21年没有一个正部级的机构进行集中统一的行政管理。随着能源在国家战略中的地位提高，尤其是能源安全重要性的增强，国家层面的能源管理改革再度被摆上了台面。
2008年开始的国务院机构改革方案是大部制改革的第一步。2013年，新一轮的“大部制”改革方案起草已基本完成。尽管此前广为流传的“大能源”暂未列入此轮改革的重点，但是国家能源局职能的进一步扩大表明了未来能源大部制改革的方向不会改变。
不过，将行政权力和市场监管合并，似乎是否定了之前在能源行业执行的行政管理和市场监管相互独立的原则和方向。
“银监会、保监会和证监会的独立都证明了我国在行政与监管独立上做的是成功的。因此，能源局和电监会的合并难免会给人一种“改革倒退”的印象。”行政法专家刘东刚对《能源》杂志记者说，“但是欧美国家监管独立的成功并不代表我们一定要完全照搬，日本也有行政和监管统一的成功案例。”
国际上相对主流的能源管理模式，是欧美国家能源行政管理与市场监管相互独立的模式。我国之前借鉴此种模式，成立了国防科工委、安监总局、电监会等专业化的能源监督管理职能机构。
但是，欧美国家的行政管理机构和监管机构所拥有的职能与国内不尽相同。“国外能源部最大的权力在于推动立法机构立法，平时的主要工作是制定国家的能源战略规划、行业标准。”上述法律专家说，“而监督机构是法律的执行者，对企业的行为进行监督，从某种意义上说，是可以决定企业的项目能够开工建设的把关人。”
而中国的能源机构所行使的职权恰恰相反，将审批权力牢牢控制住的发改委和能源局让监督机构无权可监。在新一届能源局成立之后，情况已经开始转变。吴新雄对于能源局职能转变的努力正在逐渐收到成效。国务院对于审批权的取消和下放又客观上加速了这一进程。
只是，这种尴尬并未完全消失。而是从中央机构中转移，发生在了能源局派出机构与地方发改委、能源局之间，也正是上文中山东省能监办所遇到的问题。这也就需要地方大部制改革与中央的配合。
随着能源局“转型”的逐步进行，未来能源大部制的框架也开始逐渐明晰：未来的能源部不再握有项目审批的权力，主要工作是推动立法机构进行能源相关的立法工作、制定国家能源战略和能源规划并推动实施。而能源各行业监管机构则类似银监会成立之前，隶属于能源部，相对独立，执行能源法律法规，进行市场监管，对于能源项目具有“一票否决”的权力。
当然，能源大部制也绝对不是解决现有问题的灵丹妙药。被取消的审批权毕竟只是众多行政权力的一部分。作为唯一一个高度集中统一的部级能源行政管理机构。未来的能源部不仅可以集合所有行业的市场监管权力，还握有最重要的建议立法权。
副部级的国家能源局拥有能源类的项目审批权就带出了一连串的贪腐案件，未来的能源部又如何保证更大的权力不会被用来谋取私利？将所有能源行业监管都统一到能源部旗下，说起来只是一句话，但是如何将监管权力从其他部门剥离？如果是其他部门并入能源部，除了权力分配的问题，还有颇具中国特点的行政级别的问题需要考虑。
现存的新一届能源局可以说是最接近未来大部制能源部的国家机关。但是，无论是权力关系、反腐措施、施政方向还是机构间关系，新能源局在这些方面都迟迟未能解决，甚至是提出一个解决方案。
正在进行中的“十三五”能源规划将会成为检验新一届能源局在能源战略制定职能履行上的试金石。按照时间表，“十三五”能源规划明年1月正式开始起草，2016年上报。如果“十三五”规划能够顺利完成并且得到实施，那么也就意味着能源局在施政职能转变上获得了阶段性的成功。
随着能源局在战略制定，规划方面职能的加强，能源法律体系的缺失所带来的问题也会逐渐暴露。能源局另外一项重大权力——建议立法的权力——也会开始逐渐得到重视，并影响能源立法。最终，能源局的整体职能转变也会最终完成。
“在没有能源法，能源局的级别也只有副部级的情况下，能源局的战略层次也相对较低。只有能源大部制真正实行起来，能源局或者是未来的能源局有了推动立法，制定国家级战略的能力时，能源大部制的集中式管理，才算是最终成型了。”刘东刚说。