最高院再审｜污水厂因管网滞后、迟迟无法验收被罚，判决撤销「逾期不改正」处罚
最高院再审｜污水厂因管网滞后、迟迟无法验收被罚，判决撤销「逾期不改正」处罚
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以下文章来源于未来之璐 ，作者王璐 律师
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今天我和大家分享一个经最高院再审、完全反转的行政诉讼。
最高院支持了再审申请人的全部诉讼请求，案涉未验先投逾期不改正的行政处罚及其复议维持决定被撤销，一审、二审判决被撤销。
这起打到最高院的「民告官」诉讼，可谓一波三折，看案情比看电视剧过瘾。
这个判决在目前经济低迷、中央反复强调营商环境的大背景下显得尤为应景。
这也已经不是某市第一次出现在最高院反转的行政诉讼判决了。
感兴趣的，可以戳这里： 最高院案例｜「未批先建」行政处罚的五个疑点。
这类反转的行政诉讼判决在某一个城市出现越多，对这个城市的营商环境越是无言的负面宣传。
好了，废话少说，上硬菜。
考虑到阅读体验，我把巨长的「案情介绍」放在文末，供读有余力的朋友参考。
想浅尝辄止的朋友，阅读律师分析和实务提示就可以了。
律师 分析
依据《建设项目环境保护管理条例》第23条的规定，未验先投违法行为一旦被发现，第一步就是责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。
如果行为人逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
所谓「逾期不改正」，就是行为人未在责令限期内完成环境保护设施竣工验收，或者虽然行为人没有完成验收，但在责令期限结束之前主动停止生产、使用。
依据生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第四条第十三项的规定，违法行为如“未批先建”未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的，可以免于处罚；其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以免予处罚。
停止生产、使用的行为虽然客观上没有完成环保设施竣工验收，但是可以使「未验先投」的违法状态消失，从而实现「改正」的外观。
这些法律技术分析是不是看上去无比正确？
然而我们碰到的很多现实问题不是单纯的法律技术问题，是社会问题，仅仅依赖法律技术无法得到解决。
今天我们分享的这个案例以及之前分享的 案例｜既未在限期内完成验收，也未停止生产，可以认定为「未验先投」逾期不改正吗？ 都是如此。
久拖不验的建设项目背后，当事人很可能在面对行政不作为、行政乱作为所导致的「法律强人所难」困局，无法脱身。
正如我的一位读者在 案例｜既未在限期内完成验收，也未停止生产，可以认定为「未验先投」逾期不改正吗？ 后的留言：
「看完了通篇文章，问题可不仅仅这么简单。
行政相对人在行政管理中处于弱势，政府有义务统筹安排、协调、解决因划定为保护区而搬迁的企业的用地，土地管理也是政府的职责和权力，没有政府行政普通人无法解决这是关键，也是法院裁判考虑的重要方面。
其他内容都是表象，不是问题的根本，否则也不会出现无法验收的问题了。」
再如今天分享的案例中，当事人盈海公司根据与当地水务局的协议，建设集中污水处理厂。
然而，待当事人将污水处理厂建设完成、投入试运营之后才发现自己面对的是中国集中污水处理业的典型困境：集中污水处理厂是建好了，但是污水收集管网并没有。
而建设和改造污水收集管网的责任和主动权在当地政府那一侧。
这导致了本案当事人「巧妇难为无米之炊」的局面。
盈海公司在当地运营的污水处理厂「当日进水量占设计日处理能力的51%，污水处理量远未达到设计处理水量负荷；污水进水浓度不到设计进水水质浓度的50%，进水主要污染物浓度严重偏低。」
本案当事人向政府提交报告建议加快污水收集管网的改造与建设，实施新增管网建设等，以解决污水进水水量和进水浓度严重偏低的“两低”难题。
正因为以上两个原因，最高院认为，「生产负荷未达设计能力75%，系因污水收集配套管网建设不到位而造成的“两低”所致，清澜污水处理厂对此不具有主观过错。」
与此同时，当地生态环境主管部门又没有及时跟进环保验收工况标准、批准验收转为自行验收等法律法规变化。
虽然此时已无「生产负荷达设计能力75%才可验收」的规定， 但当地生态环境主管部门「仍继续执行75%验收工况标准，且继续行使竣工验收权，客观上造成清澜污水处理厂未及时竣工验收并形成“未验收先运营”困境。相应不利后果，不应全部由清澜污水处理厂承担。」
有人可能会说：那当事人可以像我们前面分析的一样，主动停止生产，结束违法状态，这样就不会被处罚了。
集中污水处理厂属于民生工程，一旦停运，对当地民生、环境都将造成巨大的负面影响。
这也是为什么《城镇排水与污水处理条例》第31条第1款规定城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施的原因 ，即便是因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的，应当在90个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
本案中，文昌市水务局于2018年11月16日函告盈海公司，同意接收当地16家餐饮单位排放污水；2018年12月12日函告盈海公司，要求其对海南勤富食品有限公司排放污水接入厂区进行处理。而且，将各项排放指标达标的清澜污水处理厂关停，有可能造成当地大量生产生活污水得不到处理，从而直排入海造成环境污染。污水处理厂内滞留的废水、废液、废渣等污染物亦可能存在二次污染的风险。
因此，最高院认为： 「清澜污水处理厂之所以“未验收先运营”，系根据相关部门要求与污水处理的客观需要而实施，其自身善意无主观过错；虽形式上违反法律规定，但与法律原则和立法精神一致，且不会造成环境污染恶果。」
本案当事人的逾期不改正行为存在客观原因，当事人对违法行为无主观过错，且其违法行为没有造成危害后果，甚至所谓的违法行为实际上避免了停产所导致的污染后果，于情于理都不应当对其再行逾期不改正的行政处罚。
最高院对本案的整体裁判理由为：「 “法律不强人所难”。盈海公司虽然客观上存在“未验收先运营”违法行为，但并不存在主观过错，对其再次处罚既不符合善意文明执法理念，也不符合海南自由贸易港建设的法治要求。 文昌市环境局作出被诉处罚决定时，未能全面考虑污水处理厂“未验收先运营”违法行为的特殊性，未全面考虑违法行为客观原因、危害后果、主观过错以及事后的补救完善等因素，裁量结果明显不当，应予撤销。」
实务提示
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生态环境执法机关在认定「未验先投」「未验先投逾期不改正」等违法行为时， 应查明当事人「未验先投」以及「逾期不改正」有无客观原因，全面考察是否存在主观过错、危害后果，以及是否积极采取了事后补救措施。
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根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，对造成重大环境污染或者生态破坏的当事人，才可责令停止生产或者使用。因此， 对于没有造成重大环境污染或者生态破坏的当事人，生态环境执法机关不能作出「责令停止生产或者使用」的行政命令。
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企业在选择大展身手的风水宝地时，除了考察当地政府的招商引资的优惠政策， 也需要考察当地的执法和司法环境，是否可以实现司法对行政行为的有效审查，行政机关是否有效发挥了听证、复议等行政程序的自我纠错功能。
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企业如遭遇行政处罚，建议企业在行政机关做出行政处罚决定之前，积极履行陈述、申辩以及听证权利，争取不予处罚。 对于涉及复杂法律问题的处罚，建议尽早寻求专业法律帮助，避免进入复议、诉讼程序后高昂的时间成本、企业信用成本以及税收成本。
案例介绍整理自最高院裁判文书，不作为原创声明的内容。
盈海公司建设运营的文昌清澜污水处理厂位于海南省文昌市文城镇清群村委会地段，于2012年开始建设，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。
2012年3月5日，文昌市水务局与盈海公司签订《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》。
2017年4月24日，文昌市政府作出文件同意文昌市水务局按照上述《BOT补充合同》执行，清澜污水处理厂从2017年1月1日起试运营3个月，试运营期间污水处理出水达到规定工况，通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向文昌市环境局申请办理环保验收。环保验收通过后，可申报正式运营。
2017年11月23日，海口恒科检测技术有限公司向文昌市水务局出具《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》称，清澜污水处理厂生产负荷未达到设计能力75%以上，文昌市生态环境局不同意该项目进行竣工环保验收。
2018年7月11日，文昌市生态环境局对清澜污水处理厂进行现场检查，发现该厂需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，擅自投入使用。2018年7月23日，海南省环境监测中心站对清澜污水处理厂处理效果进行调查监测。
2018年8月20日，文昌市生态环境局作出《责令改正违法行为决定书》，主要内容：2018年7月11日现场检查发现配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用，违反《建设项目环保条例》第19条规定，责令盈海公司于2018年11月30日前办理环保验收手续；如未在规定时间内办理环保验收手续的，将依法依规进行处理。该《责令改正违法行为决定书》于2018年8月21日送达盈海公司。
2018年8月24日，文昌市生态环境局作出《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》，结论为：污水处理量远未达设计处理水量负荷；污水进水浓度远未达设计要求；污染物处理效率长期达不到设计要求；清澜污水处理厂污水经处理后均达到排放标准要求。该报告建议：建设单位应按相关文件要求自行对项目进行验收并组织实施；加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。
2018年11月17日，文昌市生态环境局作出文环保罚决字（2018）29号《行政处罚决定书》，对文昌盈海水务公司罚款30万元。该《行政处罚决定书》于2018年11月18日送达文昌盈海水务公司。2018年11月29日，文昌盈海水务公司缴纳了该罚款。
2018年12月20日，盈海公司请求文昌市水务局牵头做好清澜污水处理厂环境竣工验收工作。
2019年1月3日，文昌市水务局作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意盈海公司按有关规定委托有资质的机构进行环境竣工验收。
2019年1月14日，盈海公司与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托其对清澜污水处理厂项目进行竣工环保验收监测工作。
2019年3月29日，文昌市生态环境局再次对文昌清澜污水处理厂进行巡查，认为文昌盈海水务公司仍未办理环保验收手续并继续生产、经营，于2019年4月10日立案处置。
2019年4月12日，文昌市生态环境局经集体讨论，认为文昌盈海水务公司违法事实清楚，拟对文昌盈海水务公司罚款122.21万元。
2019年4月15日，文昌市生态环境局作出文环责改字（2019）16号《责令改正违法行为决定书》，认为文昌盈海水务公司逾期不改正环境违法行为，也未提出逾期不改正环境违法行为情况报告，责令文昌盈海水务公司接到该《责令改正违法行为决定书》之日起立即改正违法行为。
同日，文昌市生态环境局作出文环罚告字（2019）76号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟对文昌盈海水务公司罚款122.21万元，文昌盈海水务公司可在收到该《行政处罚事先（听证）告知书》之日起3日内提出陈述申辩及听证的要求。
该《责令改正违法行为决定书》《行政处罚事先（听证）告知书》于2019年4月16日留置送达盈海公司。
2019年5月9日，文昌市生态环境局经文昌盈海水务公司申请举行行政处罚的听证会，听取了盈海公司的意见。
2019年9月23日，文昌市生态环境局文环罚决字（2019）51号《行政处罚决定书》主要内容：2019年3月29日，文昌市生态环境局进行环境行政执法后督察检查，发现文昌清澜污水处理厂配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用。盈海公司在文昌市生态环境保护局责令改正期限内不改正环境违法行为，也未提出逾期不改正环境违法行为的报告。上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定。文昌市生态环境局进行了行政处罚事先告知，经申请进行了听证并集体会审。依据《建设项目环保条例》第二十三条规定，决定对盈海公司罚款100万元。逾期不缴纳罚款，可根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十一条第一项规定，每日按罚款数额的3％加处罚款。2019年9月23日，文昌市生态环境局作出行政处罚决定（51号）并送达文昌盈海水务公司。
2019年11月6日，文昌盈海水务公司向文昌市人民政府申请行政复议，请求撤销被诉行政处罚决定
2020年1月6日，文昌市人民政府作出文府复决字（2019）44号《行政复议决定书》，认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。
另查明，2019年4月14日，清澜污水处理厂通过竣工环保验收，2019年4月16日至2019年5月14日在网上公示，公示期满无反馈意见。2019年5月15日，清澜污水处理厂竣工环保验收相关材料在全国建设竣工环保验收信息系统备案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市生态环境局提交了《关于文昌市清澜污水处理厂竣工验收环境保护验收工作情况的报告》。
盈海公司不服文府复决字（2019）44号行政复议决定，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销文昌市生态环境局2019年9月23日作出的51号决定书，撤销文昌市政府2020年1月6日作出的44号复议决定书。
一审判决驳回盈海公司的诉讼请求。盈海公司不服，提起上诉。海南省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。盈海公司向最高人民法院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销51号处罚决定和44号复议决定。最高院于2022年6月4日作出判决，支持盈海公司全部诉讼请求。
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