周末文摘 | 2017～2020年上海市对医疗器械生产企业组织开展质量管理体系第三方评估情况分析

胡丽君,郭术廷,李青云.2017～2020年上海市对医疗器械生产企业组织开展质量管理体系第三方评估情况分析[J].中国食品药品监管,2021(12):105-111.

胡丽君

上海市药品监督管理局

HU Li-jun

Shanghai Medical Products admin126459646istration

郭术廷

上海市药品监督管理局

GUO Shu-ting

Shanghai Medical Products admin126459646istration

李青云

上海市药品监督管理局

LI Qing-yun

Shanghai Medical Products admin126459646istration

第三方认证机构参与医疗器械的产品审评和质量管理体系核查，在欧美医疗器械监管领域是普遍现象。为解决上海市医疗器械专业监管力量不足和能力有所弱化的问题，上海市药品监管部门借鉴欧美医疗器械监管经验，采取政府购买服务的方式，引入国际知名第三方认证机构，对医疗器械生产企业组织开展了质量管理体系评估工作。2017～2020年，第三方认证机构总计评估企业338家次，在提高企业质量管理水平、发现隐患和防控风险等方面发挥了重要作用。现对2017～2020年第三方评估工作进行数据分析，以期为后续医疗器械上市后监管风险防控决策提供参考。

2017～2020年，上海药品监管部门以问题为导向，聚焦高风险、信用差、难监管的企业，委托3家国际第三方认证机构完成338家次医疗器械生产企业质量管理体系评估检查(图1)。

为全面了解上海市医疗器械生产企业情况，第三方评估从聚焦企业拓展到兼顾各区，逐渐从2017年的40家次，扩大到覆盖全市各区的118家次。2017～2020年各区被评估企业分布排名前3位的是浦东新区92家次、松江区46家次、嘉定区39家次(图2)。

随着被评估企业数量逐年增加，评估品种范围也不断扩大，实现了无菌、植入、有源、体外诊断试剂和定制式义齿五大类医疗器械生产企业全覆盖。其中，无菌和植入两类高风险医疗器械生产企业持续保持较高的评估比例，占2017～2020年评估总量的60%左右。定制式义齿、有源和体外诊断试剂医疗器械生产企业结合企业信用和飞行检查情况，实行动态调整(图3)。

从产品风险类别看，被评估企业多集中于第二、三类医疗器械生产企业，少数第一类医疗器械生产企业由于长期不能整改关闭不合格项，被列入四级监管类别，进入第三方评估名单(图4)。

结合当年医疗器械监管重点和难点，第三方评估范围每年都在动态调整。2017年，为确保上海市重点监管任务的完成，主要对C级企业开展评估，同时对区市场监管局检查员进行带教。2018～2019年，结合年度监管计划，明确将四级监管和创新通道的企业纳入评估范围。2020年，结合上海市医疗器械注册人试点、防疫物资应急审批、企业质量管理体系能力弱的情况，将医疗器械注册人和受托生产企业、防疫物资生产企业、多年飞行检查整改不能关闭不合格项的企业纳入评估范围。

为探索更为科学合理的现场检查不合格项判定准则，上海市药品监管部门结合ISO 13485和《医疗器械生产质量管理规范》现场检查要求，联合第三方认证机构共同探索制定了《上海市医疗器械上市后质量管理体系有效运行现场检查及评价指南》，确定第三方评估缺陷的判定按照四性原则开展：一是系统性，即医疗器械生产企业的质量管理体系是否按照ISO 13485的要求建立；二是规范性，即医疗器械生产企业的质量管理体系是否满足《医疗器械生产质量管理规范》及相关附录的要求；三是真实性，即医疗器械生产企业的质量管理体系是否存在“两层皮”的情况，是否有提供虚假资料；四是有效性，即医疗器械生产企业的质量管理体系是否有效运转并取得良好效果。评估结果要求第三方认证机构参照国际医疗器械监管者论坛不符合项判定指南进行综合判定(表1)。结合问题出现的反复性和影响产品质量的相关性，采取阶梯式判定方式进行评估，评估结果更为客观，企业也更为认可和接受，同时也为上海市医疗器械生产企业的管理水平对接国际判定要求做出了探索。

2017～2020年，医疗器械生产企业质量管理体系第三方评估，现场发现缺陷共计2529项。对比历年不符合项情况发现，参与评估的第三方认证机构数量越多，发现的问题数量也越多(表2)。

这与上海市药品监管部门逐年压实评估要求相关，与第三方认证机构之间的良性竞争相关，也与被评估企业的当年整体质量管理体系水平相关。按照企业产品风险管理类别分析，第三方认证机构对第三类医疗器械生产企业开具的不符合项平均数量高于第一、二类医疗器械生产企业，与企业风险分布情况一致(表3)。

对2017～2020年评估总体情况进行分析，发现不同类型医疗器械生产企业的常见问题各有不同，但对于部分共同涉及的生产影响因素，如洁净环境问题，即使是不同类型医疗器械生产企业，也存在一些共性问题(表4)。

横向比较来看，不同第三方认证机构对不同类型医疗器械生产企业检查发现，存在实际操作不符合相应标准或作业指导书要求的共性问题。这也是上海市药品监管部门日常监管中发现的普遍问题，主要是制度和做法存在“两张皮”现象，即医疗器械生产企业没有采取预防纠正措施真正落实质量管理体系中存在的问题。

上述第三方评估发现的问题，大部分与上海市药品监管部门日常监管中发现的问题一致，还有一部分是日常监管中需要进一步学习借鉴和强化细化的，这对于提升监管成效，具有一定的促进、补充和借鉴意义。

一是优化评估方式。 在2017～2018年先通知再评估的基础上，2019年开始通过飞行检查的方式开展评估。通过设置招投标项目条件，明确第三方认证机构选派人员要求以及规避商业利益要求。在第三方认证机构开展评估前，提供上海市药品监管部门授权评估的现场检查通知单以及包含企业检查资料数据包，方便第三方认证机构有的放矢地开展评估。同时，向被评估企业发放第三方认证机构评估情况监督表，由其对上海市第三方评估工作提供监督和建议。

二是明确评估重点。 现场评估不强调全体系覆盖，以企业年度自查报告、上一年度管理评审及内审核查为重要抓手，选择重点产品进行检查，重点考虑选择风险等级高的产品、发生过质量投诉或不良事件和召回的产品、抽验出现不合格的产品、首次注册产品、创新产品以及生产工艺复杂和共用生产线生产的产品等。

三是做好评估情况动态跟踪。 上海市药品监管部门实时与第三方认证机构沟通现场评估中出现的问题，共同探讨解决方式。根据项目进展召开中期评估会，对评估突发情况分析研判，统一评估标准，要求第三方认证机构及时移交需要采取后续监管措施的企业。评估项目全部结束后，召开终期评估会，形成详细的年度评估报告和监管建议。针对监管建议，上海市药品监管部门将不配合和不整改企业列入下一年度飞行检查重点监管名单。

四是做好评估风险闭环管理。 认真梳理第三方评估情况，采取相应的风险控制措施。以2020年为例，根据第三方评估反馈信息，上海市药品监管部门分析研判，行政约谈6家次，督促企业主动停产8家次，涉嫌违法移交稽查7家次，提请行政审批审核重点关注2家次，企业主动注销生产备案或生产许可3家次。

实践4年的第三方评估，基本实现了预期成效。①防控风险守底线。协助监管部门发现企业可能存在的安全问题和质量隐患，帮助质量管理能力有限的企业落实整改、防患未然。②提升行业质量管理能力。通过第三方认证机构的评估，为企业提出质量管理的建设性意见，让企业接受国际先进质量管理理念，认识到差距，持续提升质量管理水平。③带动基层监管水平提升。上海市药品监管部门通知区市场监管局检查员作为观察员参与第三方评估过程，通过带教学习，提高基层检查员检查水平，拓展检查员检查视角。

一是继续学习国外成熟的医疗器械第三方评估经验。 美国FDA器械与放射卫生中心为加快510(k)申请上市速度，于1996年启动授权TUV SUD America 等在内的7家机构试行第三方评审。1997年，美国《食品药品管理现代化法案》( Food and Drug admin126459646istration Modernization Act )全面建立第三方评审制度，允许第三方评审机构获准对不是植入类、生命维持或生命支持类医疗器械且不涉及临床研究的多数Ⅱ类和Ⅰ类器械进行510(k)评审 ^[1] 。此外，美国还加入了医疗器械单一审核方案(Medical Device Single Audit Program，MDSAP)，授权第三方开展MDSAP审核，为公众健康提供更加专业高效地服务，同时鼓励制造商取得第三方MDSAP证书，用于豁免美国FDA上市后质量审核。这意味着制造商在取得MDSAP证书后，将由第三方认证机构执行上市后监管。在欧盟，监管部门将医疗器械上市前符合性审查和上市后监管的日常工作均交由第三方认证机构执行，以确保制造商合规。上海市药品监管部门需继续跟踪学习欧美经验，结合本地实践情况不断推进完善。

二是继续挖掘第三方评估的专业能力。 这些年随着新技术新业态的不断涌现，传统的医疗器械监管方式面临巨大挑战，如何建立适应新技术新业态发展的医疗器械监管体系成为新考验。第三方认证机构具有全球领先并与产品类别相对应的体系审核资源。上海市药品监管部门要求其根据被评估企业生产的产品，选派与被审核产品特点相适应的具备临床医学、生物医学工程、免疫学、材料学、生物学、化学、机械自动化等专业背景知识的审核员参与质量管理体系核查。这有利于弥补监管部门专业人员不足，借鉴国际监管经验，实施精准监管，落实最严格的监管，实现监管资源的分配更加合理和充分。

三是继续强调第三方评估的检查深度。 第三方认证机构善于针对出现的问题采取预防纠正措施，倒查重点流程和有效性验证，从而扩展到质量管理体系“人、机、料、法、环” 的全部重点内容，不是简单地查看是否有文件和记录。这种检查方法和检查能力正是上海市药品监管部门医疗器械检查员需要去学习和提高的。可以将上海市药品监管部门医疗器械检查员梯队建设与第三方评估工作相结合，通过检查员作为观察员随同第三方评估检查，以提高检查员发现质量管理体系严重缺陷、分析处理复杂违法违规行为的能力，打造一支专业化、成体系、能力强的医疗器械检查员队伍。

四是继续完善第三方评估与政府监管的有效衔接。 新修订《医疗器械监督管理条例》规定“医疗器械监督管理遵循风险管理、全程管控、科学监管、社会共治的原则”。《国务院办公厅关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》要求“创新检查员管理机制，实行检查员编制配备和政府购买检查服务相结合” ^[2] 。作为探索社会共治的实现方式之一，上海市药品监管部门在有效利用第三方评估结果上实行“软手段”与“硬手段”共用。①明确第三方评估对政府监管具有补充性。第三方认证机构的协同监管不具有刚性，主要发挥“守底线”和“促提升”作用，既可以发现存在的安全问题和质量隐患，守住安全底线，又可以发挥专业优势提出质量管理的建设性意见，促进企业持续改进质量管理水平。②明确第三方评估不能取代政府监管后续风险防控措施的跟进。第三方认证机构的检查结果，必须由医疗器械监管部门实时对接和分析研判，按照风险程度及时采取不同监管措施。涉嫌违法违规、质量管理体系存在严重缺陷、质量管理文件存在严重造假等重大风险的缺陷，由监管部门采取行政约谈、移交稽查、飞行检查等进一步监管措施，确保风险予以控制；涉及一般风险的缺陷，由第三方认证机构负责跟踪复查关闭不合格项。通过双线作战、闭环管理，不断优化衔接接口，实现“守底线”与“拉高线”共治，深入探索医疗器械社会共治的有效路径。

五是继续加大培训，提升企业质量管理体系水平。 医疗器械生产企业是医疗器械产品质量的第一责任人，按照法规和产品技术要求合法生产是基本要求。2017～2020年数据分析显示，有10余家企业反复接受第三方评估检查，主要原因是一些企业对质量管理体系认知存在局限，坚持“头痛医头、脚痛医脚”，缺乏依托预防纠正措施开展质量管理体系的持续改进，从而避免类似问题反复发生。因此，监管部门需要通过及时定期开展专门别类的培训，宣传最新的法规和标准要求，指导企业走出质量管理体系的认知误区，真正使企业质量管理体系有效运行。