谁是责任人？如何 “当好第一责任人” ？【安全生产月】专题

2021年，应急管理部通报指出：明查暗访100余家企业单位，排查800余处问题隐患，23名“一把手”被处罚款。对安全隐患追根溯源，浮出水面的是企业的“一把手”即“第一责任人”。也是此次明查暗访紧抓的重点，“第一责任人”自觉履行职责是企业自觉落实主体责任的关键。

通过梳理一些生产安全事故案例，会发现“董事长不懂安全，总经理只管盈利”的现象，这说明该类生产经营单位的带头人并没带好安全生产经营的头，导向出现偏差，安全建设错位。

当下安全生产监管工作，也是以后会一直持续下去的工作重点，狠盯企业主要负责人执法，突出法定代表人和实际控制人这个“关键少数”，督促“第一责任人”主动履责、落实企业主体责任。

主要负责人是生产经营单位的主心骨，其价值取向与经营理念会直接影响团队的行为风格。 第一责任人必须对本单位的安全生产工作全面负起责任，从我做起重安全，妥善处理“舍”与“得”的关系。

新《安全生产法》第五条规定，“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”生产经营单位主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。

（一）公司制企业主要负责人

1. 法定代表人

根据《公司法》第十三条、第五十一条规定，公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。有限责任公司，股东人数较少和规模较小的，可以设一名执行董事，不设独立董事会。说明，在公司制企业中，法定代表人可能是董事长、执行董事或经理。具体可根据市场监督管理部门登记情况，确定法定代表人由谁担任，登记部门显示的登记人员即是公司制企业安全生产的主要负责人。

2. 法定代表人与经理或实际履行经理职责的企业负责人

根据《公司法》第五十条，……经理对董事会负责，行使下列职权：(一)主持公司的生产经营管理工作…，由公司制企业的经理对安全生产管理工作有部分的决策权，如董事长为法定代表人，则经理或实际履行经理职责的负责人，也可能同为企业安全生产的主要负责人。

（二）非公司制企业主要负责人

根据《企业法人登记管理条例施行细则》第十九条规定，《全民所有制工业企业法》第四十五条规定等，对于非公司制的企业，厂长为企业法定代表人，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。

（三）实际控制人

根据《公司法》第二百一十六条第三款的规定，“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”

（四）认定主要负责人的实质性要件

中国法制出版社2021年6月出版的，由应急管理部副部长尚勇、全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇主编的《中华人民共和国安全生产法释义》提出，在认定生产经营单位主要负责人时，还注意以下几点：

1. 主要负责人必须是生产经营单位开展生产经营活动的主要决策人，享有本单位生产经营活动包括安全生产事项的最终决定权，全面领导生产经营活动。例如，生产经营单位的重大生产经营事项应由董事会决策的，那么董事长是主要负责人，个人投资生产经营单位的投资人是主要负责人。

2. 主要负责人必须是实际领导、指挥生产经营日常活动的决策人。

（1）一般情况下，生产经营单位的主要负责人是其法定代表人；

（2）特殊情况：

一些特大集团公司的法定代表人往往与其子公司的法定代表人同为一人，法定代表人不负责企业日常的生产经营活动和安全生产工作，通常是在异地。在这种情况下，那些真正全面组织、领导生产经营活动和安全生产工作的决策人不一定是集团董事长，有可能是总经理或者其他人。

一些不具备企业法人资格的生产经营单位不需要并且也不设法定代表人，这些单位的主要负责人就是其资产所有人或者生产经营负责人。

3. 主要负责人必须是能够承担生产经营单位安全生产全面领导责任的决策人。

董事长或者总经理长期缺位（因生病、学习等情况不能主持全面领导工作）时，由其授权或者委托的副职或者其他人全面主持生产经营单位工作，如果在这种情况下发生安全生产违法行为或者生产安全事故需追究责任时，由其授权或者委托主持全面工作的实际负责人承担相关法律责任。

梳理国务院安委会安全生产明查暗访工作曝光情况及地方执法通报典型，汇总了一大批董事长、总经理等第一责任人安全生产履职不到位的案例通报，以及通过盘点新《安全生产法》生效后受到处罚的生产安全事故案例总结的主要负责人履职清单要点，供企业和企业主要负责人参考。

（一）不清楚《安全生产法规定》规定的主要负责人的七项法定职责、不清楚相关部门的安全生产岗位职责

例如，《“不清楚”“不了解”“不掌握” 企业安全培训岂能应付了事—国务院安委办暗查暗访福建水上交通和渔业船舶领域安全生产》一文中：……暗查暗访组发现，该公司没有开展全国安全生产专项整治三年行动，主要负责人和安全管理人员对企业安全生产主体责任具体内容不掌握，对近年来国内航运企业发生的典型重大事故情况不清楚，安全员未有效履职，甚至对公司制定的9项安全职责一问三不知……

（二）实际控制人安排员工担任法定代表人，自身从不参与安全生产会议等情况

（三）全员安全生产责任制不健全的问题，如未明确董事长、总经理、安全总监等人的考核标准

（四）主要负责人长期不在岗无法履行法定职责

（五）董事长（总经理）未履行批准发布执行企业安全生产规章制的相关职责

（六）未组织公司制定安全生产规章制度和操作规程

在《国务院安委办明查暗访安徽钢铁企业：“一把手”履职不力，厂区多项安全隐患排查治理不到位》一文中，明查暗访组就企业主要负责人上述五项违法违规问题予以明确指出。

（七）安全防护用品配备不足

《国务院安委办对贵州省矿山行业开展明查暗访煤壁片帮问题严重瓦斯治理理念落后》发现煤壁护帮板极极度缺乏且大部分损坏严重。

（八）停而不整、停而不改

《国务院安委办明查暗访组突查陕西一煤矿：整改期间无视隐患生产 井下突水严重》指出陕西煤业化工集团澄城有限公司整改期间违规生产，暗访组要求主要负责人必须立即停止作业。

（九）法定代表人未取得安全生产资质证书、人员管理混乱企业主体责任不明

《国务院安委办对广东省危化品企业明查暗访人员管理混乱企业主体责任不明》指出企业法定代表人未取得安全生产资质证书，不清楚新《安全生产法》规定的法定代表人的法定职责…….

国务院安委办明察暗访中一直紧盯企业“一把手”，责任追究越来越严，违法成本越来越高。企业主要负责人对企业安全生产全面负责的前提是明确自身安全生产的法定职责和履职要点，我们通过盘点新《安全生产法》生效后受到处罚的安全生产责任案例，总结的主要负责人履责清单要点如下：

1. 建立、健全企业安全生产责任制，明确责任人员、责任内容和考核奖罚标准；

2. 组织制定企业安全生产规章制度和操作规程；

3. 组织制定并实施企业安全生产教育和培训计划；

4. 保证企业对安全生产的投入；

5. 督促、检查企业的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，发现问题及时解决、排除；

6. 组织制定并实施企业的生产安全事故应急救援预案；

7. 及时、如实报告生产安全事故，不得隐瞒不报、谎报或者迟报；

8. 组织安全生产全面检查、及时消除生产安全事故隐患；

9. 组织并参与事故应急救援演练、发生事故时迅速组织抢救，配合调查处理；

10. 向职工大会或者职工代表大会、股东会或者股东大会报告安全生产工作和个人履行安全生产管理职责的情况，接受工会、从业人员、股东对安全生产工作的监督。

企业负责人的七项安全生产职责与安全生产“规章制度” 对照表

《安全生产法》规定生产经营单位安全生产的职责

序号 企业职责 条款 安全生产规章制度 1 关于生产经营单位安全生产基本职责 第二十条 安全生产责任制度 2 关于生产经营单位主要负责人安全生产工作职责 第二十一条 3 关于两个以上生产经营单位同一作业区域安全管理职责 第四十八条 4 关于生产经营单位发包出租安全管理职责 第四十九条 5 关于生产经营单位安全生产检查管理职责 第四十六条 6 关于生产经营单位安全生产责任考核职责 第二十二条 7 关于高危行业生产经营单位安全生产管理机构设置与专兼职安全生产管理人员配备职责 第二十四条 8 关于生产经营单位安全生产管理机构与安全生产管理人员职责 第二十五条 9 关于生产经营单位安全生产管理机构与安全生产管理人员履职管理职责 第二十六条 10 关于生产经营单位安全生产资金投入职责 第二十三条 安全生产资金保障制度 11 关于生产经营单位安全经费管理职责 第四十七条 12 关于生产经营单位工伤保险以及高危行业安全生产责任保险管理职责 第五十一条 13 关于生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员能力管理职责 第二十七条 安全生产教育培训制度 14 关于生产经营单位安全教育培训与考核上岗管理职责 第二十八条 15 关于生产经营单位“四新”安全措施与教育培训管理职责 第二十九条 16 关于生产经营单位特种作业人员培训上岗管理职责 第三十条 17 关于生产经营单位从业人员安全管理职责 第四十四条 18 关于生产经营单位劳动防护用品管理职责 第四十五条 19 关于生产经营单位与从业人员订立劳动合同管理职责 第五十二条 20 关于生产经营单位从业人员了解危险与防范和建议权力管理职责 第五十三条 21 关于生产经营单位从业人员批评检举控告与拒绝等权力管理职责 第五十四条 22 关于生产经营单位从业人员紧急撤离权力管理职责 第五十五条 23 关于生产经营单位从业人员事故救治与赔偿管理职责 第五十六条 24 关于生产经营单位从业人员遵章守纪管理职责 第五十七条 25 关于生产经营单位从业人员接受培训提高技能管理职责 第五十八条 26 关于生产经营单位从业人员发现危险及时报告管理职责 第五十九条 27 关于生产经营单位使用派遣劳动者权利与义务管理职责 第六十一条 28 关于生产经营单位设置安全警示标志管理职责 第三十五条 安全生产检查制度 29 关于生产经营单位安全设备设施装置安全管理实则 第三十六条 30 关于生产经营单位危险物品容器运输工具和特定行业特种设备安全管理职责 第三十七条 31 关于生产经营单位淘汰工艺与设备管理职责 第三十八条 32 关于生产经营单位危险物品隔离、安全距离与疏散通道安全管理职责 第四十二条 33 关于生产经营单位危险作业安全管理职责 第四十三条 34 关于生产经营单位危险物品安全管理职责 第三十九条 35 关于生产经营单位重大危险源安全管理职责 第四十条 36 关于生产经营单位风险管控与隐患排查治理管理职责 第四十一条 37 关于生产经营单位建设项目“三同时”及其安全资金管理职责 第三十一条 38 关于特殊行业生产经营单位建设项目安全评价职责 第三十二条 39 关于生产经营单位建设项目设计管理职责 第三十三条 40 关于特殊行业生产经营单位建设项目施工验收管理职责 第三十四条 41 关于生产经营单位配合安全生产监督检查管理职责 第六十六条 42 关于生产经营单位依法及时消除隐患职责 第七十条 43 关于安全评价、认证、检测、检验机构安全责任管理职责 第七十二条 44 关于生产经营单位应急救援能力建设管理职责 第七十九条 生产安全事故报告与调查处理制度 45 关于生产经营单位应急救援组织与救援器材设备物资管理职责 第八十二条 46 关于生产经营单位主要负责人生产安全事故抢救管理职责 第五十条 47 关于生产经营单位生产安全事故报告及抢救措施管理职责 第八十三条 48 关于生产经营单位支持配合事故抢救管理职责 第八十五条 49 关于生产经营单位落实事故整改措施管理职责 第八十六条 50 关于生产经营单位不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理管理职责 第八十八条 《安法》规定企业负责人的七项安全生产职责与 《安法》规定生产经营单位安全生产的职责对照关系分析表
序号	七项安全生产职责	条款
1	建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设	第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第四十六条、第四十八条、第四十九条
2	组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程	第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第四十六条、第四十八条、第四十九条
3	组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划	第二十条、第二十一条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第四十四条、第四十五条、第五十二条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条、第六十一条、
4	保证本单位安全生产投入的有效实施	第二十条、第二十一条、第二十三条、第四十七条、第五十一条
5	组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患	第二十条、第二十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十六条、第四十八条、第四十九条、第六十六条、第七十条、第七十二条
6	组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案	第二十条、第二十一条、第五十条、第八十一条、第八十二条、第八十五条、第八十六条、第八十八条
7	及时、如实报告生产安全事故	第二十条、第二十一条、第八十三条