EOD模式的收入来源是否可以包括土地出让金

（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国开发区协会投融资专业委员会顾问、中国投资协会项目投融资委员会专家、中国国际工程咨询协会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）

      生态环境导向的开发模式（EOD模式）的收入来源中是否可以包括土地出让金，是当前各地都十分关心的问题。笔者从多个EOD项目的回报机制中看到，土地出让金作为收入来源（体现为反哺、返还、补贴、支付等不同的表达方式）都赫然在目。但是，就其合规性问题，多数项目主体都是在“摸着石头过河”。故此，我们特将此问题进行阐述如下。

        我们的观点是：（1）首先，毫无置疑的是，EOD模式强调的是关联产业的反哺逻辑，此处的产业是指有经营性收益的产业，而不是以“征拆”和“通平”为内核的土地收储活动，相应的，土地出让金也不能被认定为产业收入。（2）其次，EOD模式目前并未明确禁止财政资金（显然也包括土地出让金）对生态环境项目的支持。（3）第三，即便是运用财政资金进行支持，也应保持在合理的范围内、合规的使用方式上。我们对以上观点做如下阐述：   

       我国生态环境部、发改委和国开行联合发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），对EOD做了如下性质认定，即“公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，肥瘦搭配组合开发，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，创新生态环境治理投融资渠道。”由此可见，EOD模式强调的是具有经营性收入的关联产业的反哺。环办科财函〔2020〕489号文也在EOD模式的定义中强调了，关联产业是生态环境治理项目的“产业链延伸”。尽管定义中并没有具体明确产业的种类，但是，显然土地收储活动无论如何也不能被认定为“关联产业”。

       除上述文件外，生态环境部、发改委和国开行在2020年和2021年陆续发布的《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》也都是强调了实体关联产业的反哺机制，不再赘述。

       尽管EOD模式本身意在关联产业的反哺，但是，由于生态环境项目的特殊性，不能苛求每一个项目都能够实现收益对投入的反哺，财政资金给予适当的支持，对生态环境项目的实施也是具有一定意义的。

      关于财政资金的支持，目前我国并没有明确出台文件予以支持。但是，从政策的字里行间，也可以看出一些端倪。例如，《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》中阐述，“试点实施单位切实加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施。实施中可适当优化试点依托项目，加大产业收益对生态环境治理的反哺力度。”《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》中阐述，“实施中可适当优化试点依托项目，加强产业收益对生态环境治理的反哺力度，减少政府资金投入，力争实现政府资金‘零投入’”。由上述两个内容可以看出，既然是文件强调“加大”产业收益的反哺力度、“力争”实现政府资金“零投入”，显然就意味着如果无法实现“加大”和“力争”目标时，EOD项目仍然是可以实施的，那么，显然就是隐含着财政资金可以进行适当的支持。

       但是，2022年3月8日发布的《生态环境部办公厅关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）>的通知》（环办科财〔2022〕6号），对财政资金的支持进行了禁止性规定，即，对于EOD项目，除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。当然，目前这个规定也仅是适用于申报金融支持库的项目，并非对全部的EOD项目而言。 但是从此文件可以看出，我国对于EOD模式实现实体产业足额反哺的政策导向已经越来越明显，各地在谋划EOD项目时，应密切关注国家EOD模式政策的实时变化。

      所谓合理，是指EOD模式的本质仍然是以经营性产业反哺为主，如果项目中的收入来源大部分来自于财政资金（尤其是土地出让金），那么，EOD模式的本质将被颠覆，此时将很可能被认定为“以EOD模式之名、行财政兜底之实”。目前，我国很多EOD项目都是处于此种状态——在项目中，经营性收入仅占很小部分，绝大部分仍然来自于土地出让金的反哺或者返还。当前国家对地方政府隐性债务（简称“隐性债务”）的认定标准尚不明晰，若项目大部分需要财政资金（尤其是预期土地出让金）的支付，将可能被认定为增加隐性债务。

      所谓合规，是指财政资金必须在合规的范围内支持，这种合规是多方面的，既涉及到不能形成隐性债务，也涉及到其他方面的财政规定，例如项目立项方面，纳入财政预算安排和财政可承受方面，符合三年中期财政规划要求的方面，绩效考核方面等。

      财政资金支持的合理和合规，不仅对地方政府和项目主体的风险产生影响，从项目实施前端看，更是涉及到项目落地的问题。若合理性与合规性禁不起推敲和论证，那么，项目融资将难以完成，最终项目将无法顺利落地，一切就都成了空中楼阁。

        综上，EOD模式作为近两年生态环境领域新兴的投融资模式，目前还处于政策有很多的不确定性、不具体化的情形下，各地尽管迫切需要开展生态环境治理业务，但是仍应当谨慎谋划项目，促进项目的合法合规和落地性。