蒋赞：加强EPC发包管理的11条建议

作者| 蒋赞 总包之声UP主

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来源 | 总包之声生态圈

一、简述

住建部和发改委联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“工程总承包管理办法”），明确“工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包”，“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式”，“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。 ^[1]

笔者在深圳公共资源交易网（https://www.szggzy.com/jyxx/jsgc/pbbggs）的“招标控制价”和“中标结果公示”栏目输入“EPC”进行检索，2022年1月1日~2022年10月21日，共发布67个工程项目（剔除二次/重新招标的重复项目）的招标控制价，涵盖建筑工程、公共建筑、装饰装修、修缮改造、市政工程、污水处理、给水厂站、光伏电站、工业园区、天然气工程、电力维护、智能化工程、港口建设、立体车库等，从中发现EPC工程总承包发包管理部分问题：

（一）部分未完成方案设计采用EPC总承包模式发包

某工程总承包项目招标内容为：设计、材料设备采购、施工等为完成本项目需要的所有工作内容，以及 工程报建 及相关服务工作。

包含但不限于：① 方案设计、初步设计 （含概算编制）、施工图设计、管线迁改（若有）、施工配合、竣工图编制、绿色建筑设计、海绵城市设计、建筑智能化设计、装配式建筑设计等全过程设计以及设计施工阶段BIM技术应用.....。

该项目未完成方案设计就招标，除不满足工程总承包管理办法的要求外，既不利于设计多方案比较，容易出现过度设计，项目整体功能不能互相协调、互相衔接；又对限额设计不利（未完成初步设计及概算），容易造成投资管理失控。

（二）部分地下工程项目采用EPC固定总价合同模式

春风隧道工程西起滨河大道上步立交东侧与滨河大道对接，东至新秀立交西侧与东部过境高速公路市政连接线配套工程对接。道路等级为城市快速路，路线全长5.078公里，其中隧道总长度为4.82公里（盾构段长3.58公里）。

经深圳市交通运输委备案的春风隧道工程总承包招标文件“18投标报价18.1”规定：本工程只需填报投标总价。

上述行为与市住建局《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》第四条“EPC工程总承包的计价模式：建议采用总价包干的计价模式，但地下工程不纳入总价包干范围，而是采用模拟工程量的单价合同，按实计量”。 ^[2]

（三）招标控制价编制水平差异大，未能充分发挥市场竞争

项目招标时，招标控制价编制因部分项目未有方案设计、初步设计等原因，造成建设内容不明确、技术方案不成熟，不同造价咨询单位编制招标控制价水平差异大、最高投标限价的净下浮率差异大。

部分中标净下浮率与最高投标限价的净下浮率相差不大，未能充分发挥市场竞争提高项目投资效益。

（1）最高投标限价设定的净下浮率最低0、最高16%

招标控制价编制水平差异大，招标控制价公示中，67个项目的最高投标限价设定的净下浮率平均值为4.51%（最低0%、最高16%），其中：

（2）未能充分发挥市场竞争，提高项目投资效益

招标控制价公示中最高投标限价设定净下浮率为0的35个项目，检索到已发布中标结果公示的有31个项目，经测算（中标净下浮率=（中标价-不可竞争费）/（招标控制价-不可竞争费）*100%），平均中标净下浮率为6.20%（最低0%、最高17.00%），其中：

同期招标的深圳市深汕特别合作区乡村振兴基础补短板工程项目有5个标段（招标公示为2022年1月27/28日，招标控制价公示时间为1月29日，中标结果公示为3月3日），招标控制价公示最高投标限价（净下浮率0），经测算中标净下浮率分别为：5.98%、4.11%、16.06%、4.25%、4.19%；平均中标净下浮率为6.92%（最低4.11%、最高16.06%）。

（四）未能充分发挥设计在整个 工程建设 过程中的主导作用

深圳公共资源交易网检索到的67个工程总承包项目，除1个项目不允许联合体投标和1个EPC+O项目要求联合体牵头单位须为运营管理单位外，8个项目未明确要求联合体主体单位（牵头人/代表）具备工程设计或施工资质，仅7个项目（10.45%）明确要求联合体主体单位具备设计资质，其余50个项目（67.43%）明确要求联合体主体单位具备施工资质。

在发布中标公示的59个（除EPC+O项目外）工程总承包项目中：

（1）7个装饰装修、修缮改造工程项目（11.67%）的中标单位具备工程设计和施工资质，不是联合体中标。

（2）联合体主体单位具备设计资质中标5个项目（8.33%）。

（3）联合体主体单位具备施工资质中标47个项目（68.12%）。

现有发包模式既未能充分利用EPC工程总承包模式的优势：充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，又与国家整体发展战略不符：工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，不利于促进建筑业发展方式转变。

（五）部分工程总承包合同条件中“变更”定义需进一步规范

部分建设单位和招标代理单位对工程总承包理解存在偏差，合同条件中对“变更” 参照《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201） 定义。如：

某 工程总承包项目招标文件所附合同条件 “变更的范围和权限”，监理人如认为有必要时，可对本合同工程或其任何部分的形式、质量或数量做出变更，有权指令承包人进行下述任何工作：

(a)增加或减少合同中包括的任何工作的数量；

(b)取消任何此类工作；

(c)改变任何此类工作的性质、质量或种类；

(d)改变本工程任何部分的标高、线形、位置和尺寸；

(e)完成本工程所必要的任何种类的附加工作；

(f)改变本工程任何部分施工的规定顺序或时间安排。 [3]

二、建议

在政府主管部门的大力引导和推行下，我国工程总承包从1982年开始试点以来已发展40年，其中《建设项目工程总承包管理规范》（GB-T50358-2017）为提高建设项目工程总承包的管理水平，促进工程总承包管理的规范化，推进工程总承包管理与国际接轨。为提高EPC工程总承包发包管理，建议：

1、建设单位完善EPC工程总承包发包管理办法，明确：

1）地下工程不纳入总价包干范围，而是采用模拟工程量的单价合同，按实计量；

2）未完成方案设计（含建设内容不明确、技术方案不成熟）的项目，慎用EPC工程总承包发包模式；

3）根据项目具体情况，招投标阶段合理选用合同计价方式，如：固定总价合同、固定单价合同、最高合同限价等；

4）参照FIDIC《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》与《生产设备和设计-施工合同条件》和《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）拟定合同条款。

2、提高造价管控能力，采用限额设计，防止过度设计

1）完成方案设计后尽快确定估算，并将估算按照总估算、各分项估算进行分劈；

2）在初步设计和施工图设计过程中，采用多方案必选，经过技术分析和经济分析后，确定最终方案，并保证最终选定方案造价控制在上一设计阶段造价内；

3）初步设计采用限额设计，既要将总概算控制在总估算内；又要将概算按照单位工程、分部分项、专业工程进行分劈后，并控制在各分项估算造价内；

4）施工图设计仍采用限额设计，既要将总施工图预算控制在总概算内；还需将施工图预算按照单位工程、分部分项、专业工程进行分劈后，并控制在概算相应分劈造价内。

3、提高招标控制价质量，合理设定最高投标限价

1）合理利用工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制招标控制价；

2）参考历年中标下浮率，合理确定最高投标限价，以能充分发挥市场竞争机制。

4、合理设定评标条件，培育发展工程总承包和工程项目管理企业

招标文件评标条件中，设定具备设计和施工双资质的投标单位可增加一定评分，培育发展工程总承包和工程项目管理企业，增强企业国际竞争力。

参考文献：

[1] 住建部和发改委.房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法

[2] 深圳市审计局.深圳市春风隧道工程跟踪审计审计结果公告，深圳政府在线，2019-11-06

[3] 住建部和市监局.《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）

蒋赞，广诚工程经济技术研究中心（深圳）有限公司高级研究员，一级注册造价工程师、一级注册建造师、注册监理工程师，具有房地产开发、施工、造价咨询等机构工程造价、成本管理、合约规划的长期工作经验。

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