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作
者：
吕淼，金美玲，孙燕，刘宏超
第一作者单位：
北京市燃气集团有限责任公司
摘自《煤气与热力》2023年7月刊
吕淼，金美玲，孙燕，
等
.
居民燃气设施维护费用分析与政策建议
［J］.
煤气与热力，
2023，43（7）
：B38-B42.
1
城市居民燃气设施安全形势
城市化进程的加快，带动了能源消费的持续增长，也带动了城市居民燃气消费的持续旺盛。住房和城乡建设部发布的《
2021
年中国城市建设状况公报》显示，
2021
年我国城市燃气消费总量（包含天然气、液化石油气和人工煤气）约
1 840
×
10
8
m
3
，其中居民用气量超过
670
×
10
8
m
3
。城市用气人口超过
4.5
×
10
8
人，城市燃气普及率已达
98.04%
。随着燃气消费的快速增长以及燃气设施使用年限的不断增长，安全隐患也逐渐增加，我国已进入燃气安全事故的高发期。
燃气事故给人民群众的生命财产造成重大威胁。有关机构发布的报告显示，
2022
年上半年，全国共发生燃气事故
457
起，其中涉及居民燃气
泄漏
138
起，占
30%
。防止燃气安全事故发生、减轻事故损失的最有效做法就是确保燃气设施安全，特别是要做好居民户内燃气设施的日常维护工作，从源头上降低事故发生率。
对于居民用户燃气事故，
燃气管道
遭受破坏或损坏、燃具不合格、未关燃具、操作不当和热水器未装烟道等人为因素是造成事故的主要原因。根据中国城市燃气协会安全管理工作委员会的燃气事故调查，管网类事故占事故总数的
64%
，其中，管网受到外力破坏占
34%
，管网腐蚀穿孔占
19%
，管网突发断裂占
11%
；胶管类事故占事故总数的
15%
；灶具不合格、操作不当和户内管漏气等因素导致的事故占事故总数的
16%
；其他原因造成的事故占事故总数的
5%
。不难看出，管网类事故、胶管类事故和灶具不合格、操作不当和户内管漏气等因素导致的事故占比较高。
究其原因，居民燃气设施安全遭受威胁主要还是因为燃气设施维护不到位，一方面用户使用燃气的安全意识不强，另一方面超期服役胶管、燃具等更换不及时。
1.3
重事后赔付、轻事前维护的观念阻碍燃气安全使用
由于燃气使用经历了早期用量小、用户少、政府提供服务的福利产品时期，到用量剧增、用户庞大、推向市场经营的阶段，居民用户对燃气是福利产品的观念尚未转变，认为户内燃气安全也应由燃气企业负责，从而忽视使用过程中的安全措施。同时，在燃气安全管理中，各方往往更为关注燃气事故发生后的处理，关注遭受事故损害的一方如何得到补偿和精神抚慰，而忽视事前的设施维护工作。
根据《城镇燃气管理条例》，燃气企业主要承担建筑区划内居民专有部分以外燃气设施的运行、维护及更新改造责任。但实际上，这部分燃气设施应归属居民共有，维护费用应该由居民承担。
我国对燃气设施维护费用分摊的规定一直处于模糊状态，基本都由燃气企业承担。长此以往，燃气企业负担的费用日益增加，经营成本不断攀升，企业利润率明显下降，直接威胁企业生存和发展，也不利于市场化配置燃气资源和提高燃气利用效率。
居民用户发生燃气事故，多数情况下需要燃气企业出资垫付或赔偿事故造成的各类损失，并对受损坏的燃气设施进行维修和更换，承担巨额维修和赔付费用。
2
维护费用处理面临困境
城市居民燃气设施专指建筑区划红线内燃气设施，它由红线内至表前阀的燃气设施、表前阀至燃具的燃气设施组成。由于这两部分燃气设施在使用、收益、投资以及法律角度存在争论或不同的解释，导致这些燃气设施目前存在较大的产权归属困境。
在城市居民燃气设施两个部分中，红线内至表前阀的燃气设施是多户居民共用，而表前阀至燃具的燃气设施属于某户居民使用。
用户使用燃气，燃气企业通过燃气设施输送燃气并销售获利，因此用户、燃气企业均是燃气设施的受益方。
居民在购置商品房时，支付的房款中已经包含了开发商投资建设商品房及附属燃气设施的费用
［
1
］
。如果按“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，城市居民燃气设施的产权、使用权理应归居民。
目前较为一致的看法是城市居民燃气设施的产权归用户所有，但是用户认为自己只是消费者，并没有投资建设管道，更没有燃气设施的产权。
还有一种看法是红线内的燃气设施的产权应该归燃气企业。对于燃气企业来说，巨额的红线内燃气设施的投资势必会加大其资金压力，进而对其财务表现造成不利影响；对于居民用户来说，由于燃气设施的投资要在燃气销售价格中体现，所以气价将会提高。
根据《中华人民共和国物权法》，按照“谁拥有、谁使用、谁负责”的原则，城市居民燃气设施的运行维护、抢险抢修责任应该由居民承担。实际情况是燃气企业独自承担了这部分责任，进而出现城市居民燃气设施所有权界定与责任义务划分脱节、权利与责任不对等、现实与法律不相符的困境。
目前，一旦发生居民用户燃气安全事故，燃气企业一般都要先行出资垫付或赔偿，并对燃气设施进行维修更换
［
2
］
。且一旦被法院认定存在过错，将面临高额赔偿。有关企业提供的数据显示，赔偿金额最高的一家企业年赔偿金额逾
700
×
10
4
元，相当巨大。
《城镇燃气管理条例》强调建筑区划内居民共有部分燃气设施维护责任由燃气企业承担，但没有说明承担该责任的费用究竟由谁分摊。因此，容易使居民误认为共有部分的燃气设施维护责任和费用应由燃气企业承担。
1988
年发布的《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》规定，可以使用维修基金开展燃气管道更新改造工作。但是，
2008
年施行的《住宅专项维修资金管理办法》对住宅专项维修基金的使用提出了新的范围，没有将城市居民燃气设施维护费用列入住宅专项维修基金使用范围内。即使列入，由于住宅专项维修基金是由居民交存的，城市居民燃气设施维护费用相当于由居民承担。另外，住宅专项维修基金的使用手续繁琐，难度很大。
2007
年
10
月
1
日起施行的《中华人民共和国物业管理条例》以及
2004
年
1
月
1
日起施行的《物业服务收费管理办法》均明确城市居民燃气设施日常维护费用可以通过专项维修基金予以列支，但是不得列入物业管理费用的使用范围。
现行燃气价格不包含城市居民燃气设施维护费用。此外，城市燃气价格调整需要经过地方物价部门召开听证会才能通过。目前全面落实价格联动机制较为困难，致使燃气价格无法实现上下游及时联动，燃气企业独自承担燃气门站价格调高所带来的生产经营压力，导致大部分城市燃气企业出现经营亏损的情况。
2.4
城市居民燃气设施维护费用日益增长与企业经营困境
按照《关于颁发〈强制检定的工作计量器具实施检定的有关规定〉（试行）的通知》（技监局量发［
1991
］
374
号）的规定，居民生活用
燃气表
使用期限，人工煤气为介质不得超过
6 a
，天然气为介质不得超过
10 a
，到期后应更新。为保证居民生活用气安全
，按规定期限更换居民燃气设施十分必要。同时，随着操作智能化发展，智能计量装置等被广泛推广使用，居民用燃气表更换已经是城市燃气企业面临的重要问题。庭院管网也应加强监控检测力度，及时更换破损管网设施，保证供气安全。此外，随着群众的安全意识提高，为保证居民燃气设施安全，未来对居民用户增装自动报警器、紧急切断阀等安全设施也将成为主管部门的规定要求。由此产生的居民用户更新和新增设施费用将大大增加燃气企业的配气费用。
随着社会经济发展和物价水平的不断提高，居民生活成本不断加大，社会平均工资水平不断上涨。同时，为了吸引更多的人才从事城市燃气行业，保证行业水平的不断提高，实行必要的绩效激励措施十分必要，燃气企业的人工成本也会不断上涨。
科学技术的发展推动城市燃气生产运行管理向智能化、网络化、信息化、集成化的方向发展，提高城市燃气生产运行管理自动化水平将是燃气行业发展的必然趋势。在提高生产效率、降低安全事故发生率的同时，也会增加燃气企业的技术、人员投入，从而增加企业的费用。
随着国家对安全生产要求的加强，燃气企业在安全宣传、安全培训、安全防护以及安全信息化的建立上，都需要增加更多的人力、物力。例如，每年的入户检查频次加大、范围增加。同时，随着社会对安全运行要求的不断提高，燃气企业将加大隐患管网的整治力度，提高检测频率。
确保居民燃气设施安全，需要协调居民、政府、燃气企业、保险公司等多个利益相关者，明确各利益相关者之间的所有权益和责任归属，最终实现维护费用合理分摊。
建议在《中华人民共和国物权法》和《城镇燃气管理条例》中进一步明确建筑区划红线内燃气设施产权归居民所有。建筑区划红线内燃气设施共有部分的产权属于业主共有，表前阀至燃具的燃气设施的产权属于业主个体所有。
建议严格按照权责利对等的原则决定建筑区划红线内燃气设施的维护责任。一是原则上居民燃气设施共有部分、专有部分的维护责任分别由业主共同承担、业主个体承担，而市政燃气管网的维护责任仍由燃气企业承担。二是如果居民燃气设施共有部分的产权经过调整后属于燃气企业，则燃气企业应承担起应有的维护责任。三是加快理清第三方责任界限。按照购房合约规定，住宅开发商应负责建筑及其附属物建设质量保证的附带责任，小区物业公司应负责小区公用设施的维护维修和更换。居民自愿购买燃气保险的，保险公司应负担燃气事故赔偿的法律责任。
3.3
明确界定居民燃气设施发生安全事故的赔付责任
建议按照责任归属界定建筑区划红线内的居民燃气设施发生安全事故的责任归属。依法根据燃气事故发生原因进行责任认定，因地制宜制定针对燃气事故的赔偿制度。当用户因使用不当给自身及邻居造成重大损失时，
政府和燃气企业都要承担一定的递延责任，除由保险公司负担部分保险理赔外，燃气企业、属地政府应依法依据事故责任认定，承担相应责任连带的赔偿补偿，同时依法规定燃气企业和政府赔付金额的上限，除非在合约安排中做出明确说明，政府和企业均不承担无限赔付责任。
建议在《城镇燃气管理条例》中将建筑区划内业主燃气设施共有部分维护费用分摊机制按产权归属界定分摊主体。在维护责任与费用支出明确的情况下，如果业主通过购买维护服务的方式将安全风险责任让渡转移到第三方，那么第三方应当承担相应维护的责任与义务，第三方既可以是燃气企业，也可以是保险公司或物业管理者。
3.5
理清居民燃气设施维护成本与供气成本的结构性关系
建议燃气企业理清燃气设施日常维护费用在供气成本中的分摊机制。建筑区划红线内燃气设施共有和专有部分的维护成本，如果不完全包含在供气成本之中，则燃气企业可以设计成本弥补机制，制定明确的成本分摊方案，通过归集维护成本对应的收入来源，找出该部分成本缺口。如因历史原因形成维护成本缺口时，地方政府应帮助建立未计入企业经营成本的维护费用的分摊机制，并明确要求燃气企业限期纠正。
建议燃气企业明确居民用户燃气设施维修改造费用的资金来源，并将其纳入企业正常经营成本之中。对于建筑区划红线内燃气设施共有部分的维修改造和更新成本，若这部分设施产权归燃气企业，应按一定折旧原则实施折旧，并在燃气定价过程中计提；若这部分设施产权仍由业主共同所有，可由居民住宅专项维修基金中计提，且应修订相应规章将城市居民燃气设施维护费用列入住宅专项维修基金范围。对于建筑区划红线内燃气设施专有部分的维修改造和更新成本，应由居民用户单独付费；对于建筑区划红线内燃气设施安全检查和保养费用超常部分，应由居民用户单独付费或从业主物业费中计提，若从业主物业费中计提，应修订相应法规规章将城市居民燃气设施维护费用列入到物业管理费用的使用范围内。
3.6
明确居民燃气设施维护费用与供气价格之间的关系
建议政府价格主管部门考虑将居民燃气设施日常维护费用包含在天然气价格之内。可以采取适时修订定价机制的方式，在考虑配气服务成本时，将包括建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施更新改造成本、应急储备建设及运行费用、安全生产费用等全部纳入考虑；政府还可以考虑采用补偿机制，给予燃气企业财政补贴或税收优惠，或者准许燃气企业单独定价。
3.7
强化居民燃气设施维护的公共意识，提高燃气设施安全水平
建议燃气企业加强燃气设施安全使用意识宣传，并将该部分费用计入日常的经营成本中。建议政府积极引导群众关注身边的燃气设施安全，建立及时报警预防机制。建议媒体对燃气设施安全宣传给予优惠政策，或将燃气设施安全宣传视作公益性宣传。
［
1
］刘鑫
.
建筑规划红线内燃气设施产权归属困境［
J
］
.
煤气与热力，
2009
（
8
）：
B42-B43.
［
2
］康燕
.
燃气设施维护费用分摊经验借鉴及建议［
J
］
.
国际石油经济，
2021
（
12
）：
93-94.
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