废弃矿山生态修复的市场化实践分析

废弃矿山生态修复的市场化实践分析

许 莽，葛亚军，曹占强，孙晓东，林文成，许 飞

（北京首创环境科技有限公司，北京 100028）

摘要： 随着时间的推移，我国废弃矿山面积逐年增加，但修复资金需求量巨大。各级政府可以引导社会资本通过市场化方式推进矿山生态修复，解决修复资金短缺问题。本文以某废弃矿山为例，结合生态修复的总体思路与原则，提出修复方案，并分析实施步骤、运作模式及收益，为矿山生态修复项目市场化实践提供参考。

关键词： 废弃矿山；市场化；生态修复；运作模式；实践

我国是矿产资源大国，矿山生态问题十分突出，遥感监测数据显示，2019 年全国新增矿山恢复治理面积480 km 2 ，其中废弃矿山新增恢复治理面积约288 km 2 ，占59.95% [1] ，全国矿山修复的资金需求量在9 000 亿元以上 [2] ，在国家更加重视生态文明建设、践行“绿水青山就是金山银山”理念和实现双碳目标的背景下，矿山生态修复势在必行 [3] 。2019 年，自然资源部印发了《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，鼓励综合修复利用矿山土地，实行差别化土地供应，鼓励利用腾退的建设用地指标，较为全面地提出以市场化方式推进矿山生态修复的激励政策 [4] ，以市场化方式推进矿山生态修复成为解决修复资金短缺问题的重要途径 [5] 。

从全国实践来看，激励政策引导的矿山生态修复市场化方式受到自然社会条件的限制，腾退的建设用地指标激励政策也因地而异。例如，重庆市委托其他投资主体修复的地票收益按双方约定执行 [6] ，江西省规定历史遗留废弃矿山损毁的非耕地修复为耕地，经验收合格可用于耕地占补平衡，结余指标可在省域内调剂使用，并可作为质押、抵押物向开发性金融机构、政策性银行申请融资贷款，社会资本投入按协议约定取得各类指标流转收益，不直接参与土地指标流转交易 [7] 。总体来看，盘活建设用地作为一种政策性资金收益来源 [8] ，广泛应用于当前市场化方式的矿山生态修复实践中。本文以某废弃矿山为例，采用设计-采购-施工（EPC）+融资（F）的模式，将以用定治和政企合作相结合，盘活建设用地指标，通过市场化方式推进生态修复，探索社会资本参与废弃矿山生态修复的运作模式，提高综合收益。

1 项目概况

某废弃矿山范围如图1 所示，面积约为18.7 hm 2 ，矿种为建筑石料用灰岩，2006 年建矿投产，2021 年12 月注销，矿山修复责任义务转由当地政府履行。当地属于亚热带季风气候区，雨量充沛，气候温和，地质构造和水文地质条件简单，工程地质条件中等。矿区四周地形以丘陵岗地为主，山脉走向与主构造一致，地势东高西低，矿区整体表现为高低不平的岗地特征。矿山距离所在县城区约18 km，有乡村道路直通矿区，交通相对方便。

图1 废弃矿山范围

矿山露天采坑整体呈现3 个台阶，最小标高为145.29 m，最大标高为220.00 m，采坑容量约为230 万m 3 ，现状地类为工矿用地，其中第三次全国国土调查坡度大于25°的用地约为6.7 hm 2 ，项目区内无生态保护红线和永久基本农田。四周用地类型主要有林地、旱地和水浇地等。由于长期粗放式开采，废弃矿山的形成给当地政府财政、生态环境、地质环境、人民群众安全以及当地景观造成一系列问题，如表1所示。

表1 废弃矿山面临的主要问题

2 总体思路及原则

2.1 总体思路

本项目总体采取“人工干预+以用定治”的修复方式，主要设计思路为：结合项目区生态环境现状和地质损毁程度，补充耕地指标，盘活建设用地指标，采取地形整理、土壤重构、土地平整、边坡防护、灌溉与排水工程、道路工程和植被工程等措施，复耕复绿，消除地质灾害，减少水土流失，综合治理废弃矿山，修复生态系统，优化土地利用结构和生态空间。

2.2 原则

2.2.1 生态为基

修复矿区受损生态系统，消除地质灾害，减少水土流失，增加生物多样性，修补大地生态景观。

2.2.2 以用定治

本项目由社会资本投资，经济效益是关注的重点，实现收支平衡是项目顺利运转的基础，选定用途是获得经济效益的关键。基于本项目的用地类型——采矿用地，采取增减挂钩的形式补充耕地指标和盘活建设用地指标，尽可能地将其复垦为耕地，增加耕地数量。

2.2.3 综合效益最佳

复垦出的耕地指标、新增产能指标纳入省级补充耕地储备库，进行耕地占补平衡，同时腾退的建设用地指标在省域内调剂使用，通过增减挂钩交易，实现社会资本成本回收。

2.2.4 统筹安排，科学组织，整体推进

从整体流程来看，本项目分为设计、施工、验收、指标交易和管护等阶段；从施工步骤来看，分为地形地貌重塑、土地复垦、生态恢复等环节；从实施部门来看，涉及勘查设计单位、地方政府和省级资源交易平台，各环节环环相扣，要进行统筹安排、科学组织，整体推进。

3 修复方案

废弃矿山的生态修复要采取符合自然规律的措施，分类施策。优先采取土地整理复垦方式（如增减挂钩和土地开发）进行修复，为了使废弃矿山发挥最大化经济效益，优先将其复垦为耕地 [9] 。本项目采取以用定治的策略进行增减挂钩，修复方向定位为耕地。经过多年的开采，矿区地表土壤和植被已经被破坏殆尽，依靠自然的力量无法恢复，要采取人工修复的方式，通过工程措施和生物措施进行地貌重塑、土壤重构、植被重建和基础设施提升，构建农田生态系统，完善地表生态功能，达到以用定治的目的。矿山在地形地貌重塑的基础上进行土地复垦和土地整理，根据填充后的地形地貌特点及坡度限制，最终确定修复方向为水田、林地和其他农用地。本项目采取地形地貌重塑、土地复垦和生态恢复等措施进行修复。

3.1 地形地貌重塑

对露天采坑进行充填，设计充填标高为170 ～172 m，填充物是当地建筑垃圾、渣土及基坑排土等无污染和符合环境保护要求的废弃物。实施主体为当地政府，充填可消除矿山地质灾害，重新塑造矿区地形地貌。本项措施的重点和难点是填充物的收集，整个项目需要填充物约230 万m 3 ，充填高差为25 ～27 m，大体量的填充需要行政手段进行干预，在当地全域范围收集合格填充物，致使实施时间变得不确定。另外，充填后，地表可能出现下沉。要成立由当地政府领衔的工程项目指挥部，由当地政府采取行政手段，主抓实施，收集当地无排弃去处的渣土、建筑垃圾、基坑排土等无污染废弃物作为填充物。在排弃过程中分层压实，减小填充坑的地表下沉和变形，并充分考虑实施周期，建立项目实施计划，有效衔接土地复垦。

3.2 土地复垦

地形整理完毕后进行土地复垦，本项目主要通过土地平整、土壤培肥、道路工程、灌排工程、边坡治理、植被工程和管护工程，消除地质灾害，满足灌排要求，提高出地率，减少道路和田埂占地面积，提升田块保水性、土壤肥力以及灌溉保障率，构建适宜农作物生长的耕地土壤环境。矿区地势较高，缺少地表水，工程实施需要解决坡度大于25°的复垦土地使用和水田灌溉问题。针对坡度大于25°的区域，结合道路布置情况，本项目将此区域与道路布置结合，减少道路占用的水田面积，增加水田指标的数量；布设3 口机井（2 用1 备），单井涌水量为800 ～1 000 m 3 /d，可满足项目区水田灌溉需求。

3.3 生态恢复

根据矿区地质条件、边坡组成物质、边坡坡度、回填区及宕底的特征，将矿区分为入口园林绿化区、边坡绿化修复区、林地修复区和复垦农作物区四个生态修复区。入口园林绿化区突出观赏性和季节性，打造富有生机的生态景观；边坡绿化修复区采用乔灌草+藤本植物相结合的边坡绿化方式，增强边坡覆盖度和景观效果；林地修复区按照乔灌草相结合的植被修复方式，快速恢复林地生态系统；复垦农作物区重点在土壤培肥、生态田埂和节水灌溉等方面恢复土壤肥力，减少水土流失和水资源浪费。

4 实施步骤

本工程分露天采坑回填、治理工程实施及指标交易三个步骤实施。

4.1 露天采坑回填

回填工程由当地政府负责组织实施，重点工作内容为回收渣土、建筑垃圾、废土等填充物，填充原始矿坑，矿坑填埋标高为170 ～172 m。

4.2 治理工程实施

社会资本方负责工程项目的勘察、设计、施工、验收等工作，同时协助城投企业对报送材料进行指标交易。具体内容包括：选择勘察设计单位、审核勘察设计报告、组织工程施工、组织或协助项目验收、提供竣工材料及指标报送材料、开展工程款结算等。

4.3 指标交易

立项后，县级自然资源部门进行指标预入库。项目竣工验收后，当地城投企业向县级自然资源部门提出验收申请。县级自然资源部门组织专家对耕地进行验收后，向市级自然资源部门提出入库验收申请。市级自然资源部门组织专家对入库指标进行评定，然后进行指标入库，报送省级自然资源部门进行备案并在省级资源交易平台进行指标交易。完成指标交易后，交易资金返回县级财政，由县级财政返回当地城投企业，并经城投企业以项目款的形式返还社会投资单位，实现投资成本回收。

5 运作模式及收益分析

5.1 运作模式

本项目运作模式为当地政府主导，社会资本（乙方）参与投资，当地城投企业（甲方）负责具体实施，如图2 所示。地方政府负责统筹管理，完成项目批准立项工作，负责协调上级、下级的政府部门工作；当地城投企业作为政府代理人，负责具体组织实施；社会资本作为投资主体，负责项目的投融资、勘察设计等工作。

图2 运作模式

5.2 收益分析

经实施，本项目可产生约5 000 万元的总体收益，主要包括指标收益、新增耕地种植收益以及林地补偿收益。收益主体主要有2 个，即社会投资人和当地政府。本项目的社会投资人投资约2 100 万元，通过组织实施，获取工程利润和管护期新增耕地种植收益约250 万元。当地政府通过废弃矿山治理和指标交易，减少存量矿山废弃地面积，优化当地土地利用结构和国土空间，改善当地生态环境，助推当地乡村振兴，履行生态文明建设责任；盘活建设用地，增加耕地占补平衡指标，新增水田、林地和其他农用地，实现地方财政收入约5 000 万元；组织实施露天矿坑充填，收集当地建筑垃圾、渣土及基坑排土等废弃物，规范当地建筑垃圾及渣土的排放秩序，减少生态压占损毁，并将露天矿坑作为建筑垃圾储蓄场，保护并改善当地生态环境。

6 结论

本项目以生态为基，以用定治，引入社会资本，通过人工生态修复复垦耕地，盘活建设用地，实现社会资本回收，实现社会投资人与当地政府的共赢。保障社会资本投入收益是市场化有序推进和落地实施的根本，但是市场化执行层面仍存在指标交易资金不可控、协调难等问题。为了推动政策落地，做好风险防控，政府相关部门要积极推进，合理规范验收标准，创新治理模式，为废弃矿山生态修复提供基础保障。