【案例】主体变更会影响燃气特许经营协议继续履行？

（一）案件双方当事人

原告：湘西华润燃气有限公司

被告：泸溪县人民政府

第三人：湘西土家族苗族自治州住房和城乡建设局、自贡市华燃天然气有限责任公司

（二）案件经过

2010年11月26日，湘西土家族苗族自治州住房和城乡建设局经自治州人民政府委托授权，以州住建局名义（甲方）与北京新华联燃气有限公司（以下简称北京新华联）（乙方）签订了《框架协议》。

2011年6月10日，经州住建局同意后，北京新华联指定其成员湘西华通燃气有限公司（以下简称湘西华通）履行《框架协议》，并通知被告。

2012年4月18日，被告根据《框架协议》，同意湘西华通在泸溪县行政区域内进行为期30年的管道天然气建设经营业务，被告与湘西华通签订了《建设合同》。

2012年10月26日，湘西华通经工商变更登记为湘西华润即原告，并于2012年11月26日就名称变更事项向州住建局备案。之后，被告与原告就履行《框架协议》、《建设合同》发生争议，经协商，没有达成一致意见。

2014年5月30日，泸溪县人民政府决定解除《建设合同》，将《关于解除〈建设合同〉的函》致函原告。原告收到被告解除合同的函后，于2014年6月11日进行了复函：对被告单方解除合同不予认可。

2014年6月6日，泸溪县商务局网发布泸溪县城镇管道天然气特许经营权出让招商公告，出让标的为泸溪县行政区域的管道天然气的建设和经营。

2014年6月27日，被告泸溪县人民政府通过招标与第三人自贡华燃签订了《泸溪县管道天然气工程建设暨特许经营项目合同》（以下简称《天然气特许经营合同》）将被告行政区域内管道天然气工程建设暨特许经营授予第三人自贡华燃。遂引发原告与被告之诉讼。

故原告诉称：依法确认被告与第三人自贡华燃签订的《天然气特许经营合同》的行政行为无效，理由在于被告违法出让管道天然气特许经营权给第三人自贡华燃，损害了原告的管道天然气特许经营权。

被告辩称：原告不是本案行政行为的相对人亦与本案没有利害关系，故原告起诉主体不符，其工商变更登记未经过被告同意，对被告不产生法律效力。因此，泸溪县城的燃气特许经营权不是原告的，原告没有任何理由对被告提起行政诉讼。请人民法院依法驳回原告的无理诉求。

（三）法院观点

法院认为，本案被诉的行政协议是被告与第三人自贡华燃签订的行政协议，本案争议焦点有二：一是原告与本案被诉的行政协议是否有利害关系，是否具有原告诉讼主体资格；二是被诉行政协议的效力问题，原告主张协议无效是否成立。

针对焦点一，法院认为，依据行政诉讼法第二条、第二十五条第一款之规定：

首先，本案被诉的对象是被告与第三人自贡华燃签订的行政协议，原告不是该行政协议的主体，故不是行政诉讼第二十五条规定的相对人。

其次，被诉行政协议的权利义务及合同责任没有涉及原告，故被告与第三人签订特许经营协议与原告的合法权益没有法律上的利害关系。

再次，原告主张的合法权益是管道天燃气的特许经营权，其基础是原、被告之间的特许经营协议，该协议与本案被诉行政协议不是同一个合同关系，故不属于本案审理范围。

因此，根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项之规定，原告应另行通过法律途径对原、被告之间的合同关系进行处理、解决来保护和救济其所主张的合法权益，本案被诉行政协议的签订与否并不影响、妨碍原告另行依法行使相关权利，即使原告在本案中胜诉也达不到其所主张的保护特许经营权的目的，原告在本案中不具有诉的利益。

综上，湘西华润不是本案被诉行政协议的相对方，与被诉行政协议无利害关系，故不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合起诉条件，应予驳回。

针对焦点二，被诉行政协议的效力问题，该问题属于实体问题，由于湘西华润不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉应从程序上驳回而不进行实体审理，故对被诉行政协议的效力问题，法院不予审查。

（一）对法院裁判观点之引申

在笔者看来，本案中除了原告主体是否适格外，还有两大问题：

其一，政府在与社会资本就特许经营协议的相关事项协商不成时，政府方是否能单方终止特许经营协议？若有相应的依据，那么本案中，则泸西县政府本案中之行为就并不违法，其与第三人订立的特许经营协议也应有效。

其二，主体变更登记后社会资本是否仍能够继续与政府履行原有的特许经营协议？若有相应依据，则原告湘西华润亦可通过其他手段进行维权。

（二）法律适用

本案中除了程序上的相关法律外，其余如关于政府单方终止特许经营协议的规定：

原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》

第十八条：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的…”

如主体变更登记后需向主管部门报批准的规定：

原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》

第十五条：“获得特许经营权的企业确需变更名称、地址、法定代表人的，应当提前书面告知主管部门，并经其同意”。

（三）对本案的评析

1.政府单方终止特许经营协议之原因

公用事业特许经营协议不同于一般的民事合同，公用事业特许经营协议往往同社会公共利益挂钩，因此，依据国家担保责任，政府对相应的公用事业基础设施负有终局责任，因此，法律规定，在特定的情况下，为了保障公共利益和社会稳定，政府有权终止特许经营协议。就本案而言，特许经营协议之变更涉及主体，不可谓不重要，故而从维护公共利益之角度考虑，政府的行为并无不当。

2.对现行法律法规关于特许经营协议变更规定的思考

就特许经营协议的变更，由于缺乏高位阶的法律进行统一的规定，目前各部门规章、地方性法规中存在不同的规定，笔者将其分为三大类型：

第一种类型：报主管部门批准。如原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第十五条：“获得特许经营权的企业确需变更名称、地址、法定代表人的，应当提前书面告知主管部门，并经其同意。”

第二种类型：报主管部门备案。如《深圳市公用事业特许经营条例》第二十五条：“经营者应当将五年及年度经营计划、年度经营报告以及企业名称、地址和董事会以及经营班子主要成员的变更情况等信息及时报监管部门备案。”

第三种类型：一般变更报备案，重大变更报批准。如《上海市城市基础设施特许经营管理办法》第二十六条：“（协议变更）在特许经营期限内，协议双方经协商可以变更特许经营协议，但应当按照本办法第十九条规定报有关行政管理部门备案。其中，特许经营协议需要作重大变更的，实施机关应当提前30日报市人民政府批准。属于重大变更的情形，应当在特许经营协议中明确。因法律、法规、规章修改或者废止，或者城乡规划、技术标准、政策重大调整等需要变更特许经营协议的，实施机关应当与项目经营者协商；经双方协商仍无法达成一致的，实施机关可以报市人民政府批准后提前收回特许经营权，但应当给予项目经营者合理的补偿。”

由于目前公用事业特许经营项目涉及社会公众、社会资本以及政府等各方利益，对特许经营协议变更后特许经营协议如何履行需要有一个统一标准，如此才能够规范引导政府与社会资本的合作。在笔者看来，《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的相关规定就值得借鉴，由于特许经营协议变更时情况多变，不宜以一刀切的态度对待，而应具体问题具体分析。针对一般性的变更，在双方协商一致的前提下报备案，能够节省大量的时间和精力，以提高效率保护社会资本方利益。而就如本案中重大事项之主体变更则需要报主管部门批准，以保障社会公共利益。