陈志祥 碳排放权登记结算（武汉）有限公司党委书记、董事长
全国碳市场上线交易已满两周年。两年来，碳排放配额累计成交量2.4亿吨，累计成交额超110亿元。作为全国碳市场的有益补充，全国温室气体自愿减排交易市场的重启也被提上日程。
为鼓励更广泛行业、企业参与温室气体减排行动，规范温室气体自愿减排交易及相关活动，生态环境部编制形成《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，日前面向全社会公开征求意见。本报记者特邀请三位行业专家，共同探讨全国温室气体自愿减排交易市场的重启意义与发展前景。
在全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）正式上线两周年之际，CCER（国家核证自愿减排量）重启的信号频频释放。
CCER指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量，是全国温室气体自愿减排交易市场（简称
CCER
交易市场）的交易产品。
目前，启动CCER交易市场所需的基础设施已基本搭建完成，全国统一的自愿减排注册登记系统和交易系统已完成初步验收，具备了上线运行的基本条件。
那么，重启CCER交易市场有哪些意义？未来，CCER交易市场将面临哪些机遇？
主持人：CCER交易市场机制是什么，为何在6年后会释放重启信号？
陈志祥：全国碳市场分为强制履约市场及自愿减排市场两个部分，CCER交易市场是全国碳市场的有益补充和有机组成，两者共同构成我国完整的碳交易体系。作为碳配额的补充，被纳入全国碳市场的重点排放单位既可以在碳市场直接购买其他企业的碳配额，也可购买CCER抵消碳排放量。全国碳市场在首个履约周期内便启用了CCER抵消机制，重点排放单位每年可以使用CCER抵销碳排放配额清缴，但抵销比例不超过应清缴碳排放配额的5%。
董战峰：我国CCER交易市场于2012年6月开始起步。2017年3月，国家发展改革委发布通知，指出由于“温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题”暂缓受理
CCER
申请，新项目不再审批，但老项目仍可继续运行。
如今重启CCER交易市场存在多方面考虑。首先是全球碳排放治理的新的迫切需求，在《巴黎协定》下，全球碳市场机制、国际民航碳减排和抵销市场机制等将陆续实施，需要我国建立相对灵活的自愿减排交易机制予以应对。其次是政策环境的新变化，我国发布了一系列支持碳市场发展的政策文件，为CCER交易市场重启提供了政策保障。此外，存量CCER恐怕难以满足全国碳交易市场第二个履约周期的清缴需求。
全国碳市场第一个履约周期是在发电行业的重点排放单位间开展的碳排放配额现货交易，847家重点排放单位存在配额缺口，缺口总量达1.88亿吨，第一个履约周期累计使用CCER约3273万吨二氧化碳用于配额清缴抵销，这使重启CCER交易市场的需求更为迫切。
董战峰：重启CCER交易市场扩大了参与碳市场的主体范围。目前，能参与碳市场配额交易的主体只有发电行业的控排单位。重启CCER交易市场后，更多自愿减排项目也能参与市场交易，这将有助于激活全国碳市场的活跃度，增加碳市场体量，提升市场流动性。
通过CCER的制度设计，可引导高耗能企业深度减排，并通过将资源向低碳高减排效率企业转移的方式引导能源结构、工业结构甚至整体经济结构的绿色转型，这不仅能缓解当前CCER供应紧张局面，提高市场流动性，盘活碳资产，还可以推动更多资金流向绿色低碳领域。
陈志祥：从行业层面来说，目前，能产生CCER的项目主要有光伏、风电、水电、生物质发电等可再生能源发电项目，还有林业碳汇、甲烷利用等减排项目。重启
CCER
交易市场将支持、促进上述这些项目和产业的开发建设，推动更多行业实现绿色低碳发展。从国际层面来说，CCER不仅可用来抵消碳配额，还能参与国际交易。全国碳市场通过CCER交易市场探索，可以与海外碳市场建立连接，提升我国在国际市场上的碳定价话语权与影响力。可以认为，大力发展CCER交易市场是鼓励更多企业和行业参与“双碳”进程、扩大碳市场减排外延并加速我国碳达峰碳中和进程的有益探索。
CCER交易市场的重启还将提升市场主体履约能力。第二个履约期履约工作开启后，全国碳市场碳配额交易的量价都逐步走高，CCER交易市场价格低于全国碳市场碳配额的价格，这意味着碳市场内的企业可以有更多选择，以更低的成本来完成履约，这就提高了企业的履约积极性。更多金融机构、碳资产管理机构等也能通过参加CCER项目开发，参与到全国碳市场的建设中来。
目前，全国碳市场仅纳入电力行业，预计在完成电力、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、航空八大行业覆盖后，市场配额总量可能会从目前的45亿吨扩容至70亿到80亿吨。按照目前
碳价
水平，到2030年碳达峰时，全国碳市场累计交易额有望达到1000亿元。按照5%计算，对应CCER的需求量将达到3.5亿—4亿吨/年。
张建红：CCER交易市场有助于金融机构、碳资产管理机构等参与全国碳市场建设，提高减排收益。未来，随着全国碳市场配额分配收紧、准入行业扩容等，全国碳市场与
CCER
的关联度将会更加紧密，加上企业在环境治理等方面的相互竞争，将会不断拉动企业对CCER的直接需求。
董战峰：目前全国碳市场扩容呈现加速态势，作为碳市场的补充产品，CCER交易市场也将有较大的上升空间。不过，CCER与绿证、绿电等政策工具缺乏有效衔接，存在机制重叠与冲突。也就是说，启动CCER会出现抵销机制的双重计算问题。比如风电、光伏等可再生能源发电的环境价值变现途径包括直接出售绿电、出售绿证和出售
CCER
。政策并未限制企业只能从中选取一种来将环境价值进行变现，建设可再生能源发电项目的企业凭借同一项目，在理论上可获得CCER交易与绿电交易双重收益，这可能导致环境价值的重复计算。而对纳入全国碳市场的重点排放单位来说，极有可能成为绿证和CCER的双重消费者。
完善CCER制度，就要尽快将建材、钢铁、有色金属等高排放行业纳入全国碳排放配额管理，吸引更多企业自主自愿地参与CCER交易市场交易活动；厘清绿电、绿证、
CCER
的边界和交易规则，做好低碳减排政策工具之间的协同联动，考虑绿电、绿证、碳配额、消纳量、CCER和用能权等市场的协同耦合，被绿电、绿证覆盖的项目类型，不能再开发为CCER项目；还要控制CCER项目备案的节奏，避免短时间“一哄而上”，扰乱碳配额市场价格，对碳市场的减排成效造成负面影响。
张建红：需要建立公开透明的信息披露机制，保证CCER交易市场健康有序运行。以往CCER大宗交易以线下协议方式为主，CCER成交价格与成交量不完全透明，存在市场失灵的风险。目前，越来越多的区域、国家和地区开始建立自己独立的碳信用机制，这为各机制之间的协同、减排量核算的统一带来了挑战，应争取碳信用机制标准的国际互认，保证协同性和避免重复计算。
来源：科技日报 记者 李 禾
今天生态环境部公开发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿），让
我国
温室气体核证自愿减排
CCER的重启
又往前行
进了一步，这次公布的由于是大家千呼万唤的管理办法，是CCER的底层游戏规则，因此比之前一拨一拨各种媒体捕捉到的领导的会议讲话、采访、新闻发布会等公布的信息都要实质和重磅，拾余通读征求意见稿把相关信息归纳了一下，划拉其中的重点信息，给不喜欢阅读长篇文件的朋友们呈上。
征求意见稿共八个部分，这里不一一赘述，仅就业界普遍关心的和拾余认为比较重要的信息做个归纳总结。
1. 关于申请和交易主体：
本次发布的征求意见稿指出中华人民共和国境内登记的
法人和其他组织
，可以依据本办法开展温室气体自愿减排活动，申请 温室气体自愿减排项目和减排量的登记。符合国家有关规定的
法人、其他组织和个人
，可以依据本办 法开展温室气体自愿减排交易活动。这一点与2012年6月13日发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定描述有所不同，2012版允许的项目申请和备案的只有
“中国境内注册的企业法人”这一类；另外2012年版允许参与交易活动的主体为
“国内外机构、企业、团体和个人均可参与”。
2. 项目类型：
可再生能源、林业碳汇、 甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域，能够避免、减少 温室气体排放，或者实现温室气体的清除。具体类型要依据未来分批次陆续出台的方法学来定。
3. 几个时间节点要求：
(1)
申请登记的温室气体自愿减排项目应当自
2012 年6月13日
之后开工建设(温室气体自愿减排交易机制实施起)；（2）申请登记的项目减排量应当产生于
2020年9月22 日
之后，并且在项目申请登记之日前 5 年以内；（3）
2017年3月14日
前已经获得
备案
的减排量，由注册登记机构在注册登记系统中继续予以登记，并可以依照国家有关规定使用。
4. 核查和登记的时效性：
（1）项目业主申请项目登记前，通过注册登记系统公示项目材料，公示期为
20个工作日；
（2）审定与核查机构出具审定报告后，项目业主可申请项目登记，注册登记机构对项目业主提交材料的完整性、规范性进行审核，在
10个工作日内
对审核通过的项目进行登记；（3）
项目业主申请减排量登记前，应当
通过注册登记系统公示减排量核算报告，
公示期为
20个工作日；
（4
）
审定与核查机构出具核查报告后，
项目业主可以向注册登记机构申请减排量登记，
注册登记机构
在
10个工作日
内对
项目业主提交材料
的完整性、规范性进行审
核，
审核通过的项目减排量进行登记。也就是说在已有项目做好审定报告和核查报告的前提下，最快60工作日可获得减排量登记，项目登记审核和减排量登记审核时间分别只有10个工作日，这一点比
201
2
年版
《温室气体
自
愿减排
交易管理暂行办法》的时效性有了大大的提高（累计120个工作日）。而且，最最最重要的是此次征求意见稿项目审定和减排量审定之前均增加了对公众公示环节，不是仅仅让专家关起门来评估就能决定的事情了。
5. 未来跨境交易的提示：
征求意见稿
第二十六条关于跨境交易提到“核证自愿减排量跨境交易和使用的 具体规定，由生态环境部会同有关部门另行制定”。这一点拾余认为与UNFCCC 巴黎协定A6.4条款规则下的全球自愿减排碳市场可能有一定的关系，拾余甚至有时候还会想这是不是我国CCER的重启与A6.4国际碳交易机制步调有些一致的原因。
6. 监督管理和法律责任：
将审定与核查机构管理、监督管理和法律责任分别作为独立的部分写入管理办法，对审定核查机构需满足的要求、行为规范和报告制度等，对检查措施、禁止规定、信息披露和公众监督以及各项违规罚款数额做了明确规定。对抗监督管理的处罚一万元以上十万元以下罚款。弄虚作假行为产生核证自愿减排量，虚假部分核证自愿减排量进行等量注销，并处一万元以上五万元以下罚款；逾期未按要求等量注销的，处五万元以上十万元以下罚款，不再受理该项目业主提交的项目和减排量申请。审定与核查机构责任出现文件所列违规行为处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿， 直至撤销批准文件。交易主体违反管理办法处一万元以上十万元以下罚款。
管理办法的征求意见稿对于温室气体自愿减排项目登记和核证自愿减排量登记的具体业务规则以及交易的具体业务规则没有详细规定，未来分别由
注册登记
机构和交易机构来确定。例如，对于6万吨以上项目的登记和核证详细规则就没有提及。与之前CCER仅在试点碳市场交易相比，这次将会上线全国温室气体自愿减排交易系统提供核证自愿减排量的集中统一交易与结算服务。来源：
拾余碳评
内行看门道 评
《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）
来源：碳市场深度观察
CCER
重启确实加速了，在主管部门最新发布的
《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿
）
的末尾第四十六条中明确了
“
本办法自
2023
年
*
月
*
日起施
”
，意味着
CCER
年内重启几乎是板上钉钉
。除此之外，尽管主管部门随后立即发布了答记者问的一些解释，但本次征求意见稿的不少细节值得细品。
项目的时间与计入期限制
CCER
项目必须是
2012
年
6
月
13
日之后开工建设的项目。这对于大部分类型的项目并没有实质性的影响，唯一影响的是林业项目。此前，对于林业项目的时间限制是
2005
年
2
月
16
日之后实施的，而本次相当于延后了
7
年多。
2017
年
3
月
14
日之前备案的项目可以继续签发，但项目减排量产生的时间段是
2020
年
9
月
22
日之后，也就是说无论该项目无论何时登记，只有这个之间点之后的减排量才会新签发出来。
对于新申请登记的项目，减排量追溯最多五年，也就是说，对于从项目投产到项目登记
5
年之内的项目，是不会有减排量损失的；
2020
年
9
月
22
日之前投产的项目，登记日期在
2025
年
9
月
22
日之前都不会有减排量损失。
项目类型与准入要求
项目必须具备真实性、唯一性与额外性，
减排量应当可测量、可追溯、可
核查
，
与此前的要求区别不大。征求意见稿中还明确了三类项目不能成为
CCER
项目：国家政策规定有温室气体减排义务的项目，即没有政策额外性的项目；
纳入国家或者地方碳排放权交易市场配额管理的项目
。
即
CCER
减排不能与配额减排重复计算，比如在碳市场中利用分布式光伏项目产生的绿电，让减少了企业间接排放的的项目本身，就不能申请成为
CCER
项目了；不是唯一性的项目，即申请了其他减排机制的项目，比如
CDM
、
VCS
、
GS
等。
审定与核查机构的要求
同一个项目的审定与核查不能由同一个机构完成。而此前对于小规模项目的是可以允许同一家机构进行审定与核查，这意味着需要更多的审定与核查机构。
对于申请与核查机构的准入要求更加明确，重点在于
“
备
10
名以上具有审定与核查能力的专职人员，其 中有
5
名人员具有两年及以上温室气体减排项目审定与核查工作经历
”
以及必要稳定的财务支持。这对于审定核查机构的规模提出了要求。但由于全国范围内具有两年及以上温室气体审定与核查工作经历的人员是数得过来的，其最底线的要求也是
2015
年
3
月之前入职过审定与核查机构且工作了两年的人员。恭喜这些人员们，未来一段时间，将成为审定核查机构的宠儿。
监督与惩罚
征求意见稿增加了对于项目的监督以及违规的处罚。与控排企业管理类似，省市级的生态环境部门具有监督的职能。而对于项目申请过程中的
“造假”等行为采取了明确的处罚措施这对于
CCER
项目的业主、审定核查机构、交易机构、咨询服务机构都给以警醒。
待定事项
从征求意见稿到正式发布，肯定还会有一些变化。但文件也明确告诉大家：
CCER
很重要，是碳市场不可缺少的组成部分。框架与脉络已经很清楚，最终谜底的揭开也不会需要很久：比如所有的文件保存时间都是
10
年，是不是未来的计入期会统一为
10
年，而不会再有
7*3
年的计入期；比如对于信息化、智能化的数据管理如何支持；比如审定核查机构中人员的执业资格认定；比如究竟哪些项目能纳入到未来的
CCER
中
…
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