【专稿】LNG点供商的法律软肋！一起无燃气经营许可证被行政处罚案件引发的讨论

作者：北京大成（宁波）律师事务所 陈岭

编者按： 本期专稿，分享了一则LNG点供商无燃气经营许可证被行政处罚的案例，被处罚单位不服，向法院提起诉讼，经上诉后被法院驳回。目前行业内有关LNG点供的资质要求因与上位法关于燃气经营许可的管理要求存在不一致，导致实践中各地各级主管部门和司法机构的理解和认知也不完全统一，确实是个存有争议的问题。文章中就行政机关处罚以及法院的裁判思路提出了比较独到的见解，不过其中一些观点也有值得商榷之处。

该争议的核心问题在于向用户销售的燃料用途LNG是否应属于燃气范畴。虽然城燃条例规定“燃气”是指气体燃料，但是同时也明确了LPG属于燃气，可以理解为LNG和LPG同属液体储存状态，但用于燃烧用途时却都具备了气体特性，仅以气体性状来排除LNG的适用可能并不符合城燃条例的立法本意。并且《城镇燃气管理条例释义》也提到“目前（注：2010年条例制定），作为城镇燃气供应气源的是天然气、人工燃气、液化石油气，但不能排除随着经济社会发展和科技进步，再出现其他作为城镇燃气供应气源的燃气种类，所以《条例》用了“等”字。”故虽城燃条例未明确规定LNG属于燃气，但基于前述理由将其解释为“燃气”也无可厚非。

此外关于LNG点供是否应属于燃气经营行为的问题，文章提出LNG点供不具备“持续稳定向用户供应的能力”，也无法做到“不得拒绝向用户供气”，因此不符合城燃条例的适用情形。应该说该观点确实反映出了不少从事LNG点供企业的困境，但这也是法律变化滞后于社会发展的固有特征，城燃条例制定上述条文是对管道燃气经营企业提出的要求，但若仅因LNG点供不适用部分条文就反证其不属于城燃条例中的经营行为却也是难以逻辑自洽的。

总体上文章提出了目前行业内的一个较为典型的矛盾问题，亟待立法层面对此予以完善，同时我们也注意到，实践中确实存在不少LNG点供商在未取得燃气经营许可证的情况下仍正常经营，但未受到处罚并不能说明行为本身是合法的，从本案案例来看，向终端用户销售LNG作燃料使用且未取得燃气经营许可证的，仍存在一定的被处罚风险。

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以下为正文：

LNG点供商的法律软肋

从一起LNG点供商无城镇燃气经营许可证被行政处罚案谈起

文 | 北京大成（宁波）律师事务所 陈岭

引子： LNG液化天然气（“Liquefied Natural Gas”）被公认是地球上最干净的化石能源。2021年，中国进口LNG达8140万吨，超过日本成为全球最大的液化天然气（LNG）进口国。国际天然气贸易中，需要在气源地将气态天然气进行液化成LNG，然后通过LNG运输船海运至港口码头LNG接收站，再通过外输管道、LNG槽车等运输至最终目的地。对于暂未铺设外输管道的城镇，只能选择LNG点供气作为气源。众多LNG点供商如同毛细血管，在LNG运输周转中发挥桥梁、中介作用，将LNG更加经济、高效的传输到千家万户。

2019年12月，浙江自贸区某公司（以下简称“自贸区公司”）与宁波某能源公司（以下简称“能源公司”）签订《液化天然气采购合同》约定自贸区公司向能源公司采购液化天然气，并约定“甲方（能源公司）向乙方（自贸区公司）的LNG价格由LNG销售价格、运费、税金组成”。2020年3月-6月，自贸区公司从能源公司购买LNG液化天然气，并向东阳某公司（以下简称“东阳公司”）销售，并由能源公司委托物流公司利用LNG运输车将该液化天然气运输至东阳公司。2020年9月，某市综合行政执法局认为自贸区公司未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动，违反了《城镇燃气管理条例》第十五条、第四十五条第一款之规定，对自贸区公司罚款10万元并没收违法所得。自贸区公司不服处罚决定，向义乌市人民法院提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。但被判驳回，后提起上诉后仍被判驳回上诉维持原判。

1、本案中LNG并非《城镇燃气管理条例》调整范围,适用法律错误。

首先，《城镇燃气管理条例》第二条第三款写明：“本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等”。从语意可知，“气体燃料”四字作为限定，已经排除了液体状态下的LNG（液化天然气）。至于后半句“包括”，则是将对象穷举，未列举的对象不能包括在内。一审法院认为液化天然气属于条例调整的燃气范畴，将液化石油气的“液化”二字类推适用于天然气上，系事实认定错误。

一审判决认为，“该条例中亦明确液化石油气虽物理状态为液态但仍属于气体燃料，可见该条例中载明的气体燃料中的“气体”，并非仅指存续时的物理状态”，属于对法律条文扩大解释，无权解释。

其次，液化石油气(LPG)与液化天然气(LNG)是两种截然不同的物质，LNG主要成分为甲烷着火点为650℃，比LPG（主要成分为丙烷）着火点高100度；LNG无色无味无毒无腐蚀性，而LPG黄棕色、有臭味、有毒，气化后的密度大于空气，不易挥发，容易发生窒息、燃烧、爆炸。可见，两者组分构成、物理特性、危险性、运输储存完全不同，不能等同而论。

无论是《燃气经营许可管理办法(2019修正)》，还是《浙江省燃气管理条例》，均未将液化天然气归入城镇燃气范围。一审法院任意扩大《城镇燃气管理条例》定义的天然气范围，并无事实及法律依据。

2、自贸区公司并非《燃气管理条例》中定义的燃气经营者

而本案中，自贸区公司实施的行为仅为从能源公司买进，向东阳公司卖出，LNG运输也是由能源公司委托物流公司运输，自贸区公司不负责LNG运输也未委托运输。自贸区公司既不拥有任何燃气设备，又不参与燃气的运输，仅作为信息商赚取液化天然气交易的中间差价。该赚取差价的临时性、不特定性的商业行为，并非管理条例中所述的燃气经营活动，与《燃气管理条例》中规定“向燃气用户持续、稳定、安全供应符合国家质量标准的燃气”经营活动，并不相同也不类似。所以，自贸区公司并非《城镇燃气管理条例》中的燃气经营者。

3、自贸区公司并无能力预见东阳公司购买LNG作为燃料使用，且并无义务防范与阻止。

自贸区公司作为普通民事主体，发生买卖合同交易过程中，并无义务、也无权利注意、防范、强制合同相对方如何使用交易物，如此以来，就是越俎代庖，代替行政机关去维护市场秩序。 

一审判决认为：本案争议焦点在于液化天然气是否属于《城镇燃气管理条例》调整的燃气范畴。条例中亦明确液化石油气虽物理状态为液体但仍属于气体燃料，可见该条例中载明的气体燃料中的“气体”，并非仅指存储时的物理状态。因此作为燃料使用的液化天然气属于《城镇燃气管理条例》调整的燃气范畴。根据《城镇燃气管理条例》第十五条，国家对燃气经营实行许可证制度，从事燃气经营活动的企业，在具备一定的条件后，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。第四十五条，违反本条例规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处5万元以上50万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。判决驳回原告的诉讼请求。[ （2021）浙0782行初327号]

一审法院并未对自贸区公司是否为燃气经营者、实施的行为是否违反了行政法规的禁止性义务进行认定与分析。 

二审法院认为：根据《城镇燃气管理条例》第二条第三款规定，本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。而液化天然气系将气田生产的天然气经过特殊处理后，获得的常压下是液态的天然气，主要用途为工业原料、燃料等，其作为清洁燃料气化后可以供居民使用。上诉人主张液化天然气不属于“燃气”，不属《城镇燃气管理条例》的管理范畴，不符合事实及法律法规的规定。《城镇燃气管理条例》第十五条，国家对燃气经营实行许可证制度，从事燃气经营活动的企业，在具备一定的条件后，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。上诉人主张其系作为中间商仅赚取液化天然气交易差价，并非《城镇燃气管理条例》中定义的燃气经营者。但本案上诉人并未取得燃气经营许可证，其多次向东阳市东岘针织服饰有限公司销售液化天然气的行为，属该条例规定的城镇燃气相关管理活动的调整范围。判决驳回上诉，维持原判。[（2021）浙07行终303号]

（一）判例的法律适用

1、《城镇燃气管理条例》并未直接将液化天然气归入条例中所属燃气，但条款中“等”字为概括性列举，法院将LNG归入燃气，也无可厚非。

2、自贸区公司是否属于《燃气管理条例》中定义的燃气经营者？其实施的赚取差价的行为，是否为从事燃气经营活动行为？笔者持怀疑态度。

首先，《城镇燃气管理条例》规定了国家对燃气经营实施许可证制度，但并未对燃气经营者、燃气经营活动做确切定义，仅规定了燃气经营者禁止行为以及应当履行的行为。例如，《城镇燃气管理条例》第十七条“燃气经营者应当向燃气用户持续、稳定、安全供应符合国家质量标准的燃气，指导燃气用户安全用气、节约用气，并对燃气设施定期进行安全检查”。第十八条“燃气经营者不得有下列行为：第一款拒绝向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或个人供气；”、第三款未履行必要告知义务擅自停止供气、调整供气量，或者未经审批擅自停业或者歇业的；”由此可知，燃气经营者应当向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或个人供气；应当在停气前提前告知，经审批方能停业或歇业。

然而，自贸区公司并无义务也无权力向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或个人供气；自贸区公司作为赚取差价的中介商，与交易方受合同法约束，自愿平等交易，并不需要上级部门审批才能停业或歇业。

其次，从住房和城乡建设部2019年3月发布的《燃气经营许可管理办法》可知，对于申请燃气经营许可列举了三类：管道燃气经营企业、瓶装燃气经营企业、燃气汽车加气站等其他类型燃气经营企业。自贸区公司不属于以上三类企业，对其实施的赚取差价的行为定义为燃气经营活动，有些牵强。

（二）判决的社会效果

生效判决具有既判力，在未取得燃气经营许可证的情况下，LNG点供商作为中间商赚取差价，将面临被行政处罚的法律风险。但同时引发了诸多问题： 

（1）点供商有无可能取得城镇燃气经营许可证？

LNG点供商多属于赚取信息差、价格差，实现信息的快速匹配，使得资源快速流动。通常此类企业为轻资产，很少拥有大型设施设备，人员较少且零散，通常无法满足申请燃气经营许可的条件。这道鸿沟使得诸多点供商望而却步，在鸿沟安全范围附近小心试探。

如果机械理解《城镇燃气管理条例》，诸多点供商一没有设备二没有特定工种人员，根本无法获取《城镇燃气经营许可证》，不能从事燃气经营活动，也不能从事LNG燃气中间销售，势必将扼杀一大批点供商企业，不利于天然气产供储销体系建设，不利于生态环境建设。

（2）类似自贸区公司的点供商是否有存在的必要性？

笔者认为，类似自贸区公司作为LNG中间商的小微企业在社会上有很多，在LNG运输周转中起着桥梁、中介作用，犹如人的毛细血管，虽然无法与动脉、静脉血管相提并论，但在提升金华市天然气应急安保供应能力和储气能力，促进长三角能源结构优化，改善大气环境质量方面发挥着巨大作用。正是这些众多毛细血管，促使LNG液化天然气产、供、储、销更加高效和规范。

（3）自贸区公司作为中间商销售LNG的行为有利于维持市场秩序

正如本文引子所言，LNG点供气是暂未铺设管道燃气地区的最佳选择，两者互为补充。罗马并非一日建成,管道燃气铺设也非一日能够成就。LNG点供商作为中间商销售行为对于避免管道燃气之外的真空地带, 维持市场秩序,具有极大的促进作用。

本案程序已经终结，回顾案件，力求不拘泥于本案，而从LNG交易流程、案件裁判规则角度分析行政处罚的利弊得失，期望为今后LNG点供贸易商、交易流转过程提供法律经验借鉴和帮助。

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