【实务】LNG卫星站是否侵犯燃气特许经营权？

在我国天然气供应格局中，LNG卫星站作为管道天然气的有益补充，实现与管道天然气供应方式的优势互补，最大限度地满足了国内市场对天然气的使用需求。LNG卫星站能为改善人民生活条件，实现经济又好又快发展，促进节能减排、保护环境作出贡献；同时小型LNG市场的繁荣，有助于带动我国工业、制造业、物流运输业的发展，加速我国能源经济建设和环保革命的进程，促进经济持续健康发展。

城市供气作为市政公用事业，实行特许经营管理。通过市场竞争机制、依法获得政府授权的投资者或经营者（以下统称特许经营者），按照协议约定，在一定期限和范围内投资建设运营燃气设施，行使燃气特许经营这一独占排他性权利。对于已经实施燃气特许经营的区域，是否就意味着不能引入竞争者，比如LNG供应商，开展LNG卫星站等燃气设施的投资、建设和运营？本文结合现行行政法规、地方性法规对投资主体在福建省内开展LNG卫星站项目建设与燃气特许经营之间的关系进行研究，以期理顺两者的关系，为LNG卫星站项目落地创造良好的环境。

天然气是一种清洁、高效的优质能源，广泛应用于发电、石油化工、机械制造、玻璃陶瓷、汽车等领域。常压下，当温度降至-163℃时，天然气将转化为液态，形成LNG，体积缩小到标准状态下气体体积的1/600左右，便于运输和储存。目前，LNG已逐渐成为无法使用管输天然气供气城市的主要气源或过渡气源，并作为许多使用管输天然气供气城市的补充气源或调峰气源。

LNG卫星站，即分布式LNG气化站，是一种小型的、具备LNG接收、储存、气化功能的燃气设施，作为“沿海地区LNG接收站／LNG工厂-LNG内陆运输工具-LNG卫星站-输配管网-终端用户”供应链中的重要环节，使天然气利用向终端用户延伸。我国天然气资源往往远离能源消费市场，资源不能得到有效利用。较之长距离、大运量、高投资的天然气管道输送，LNG内陆运输在车辆调度灵活性、配送便捷性、短途运输经济性等方面具有优势，可作为天然气管输的有益补充。LNG运输车配送到卫星站后，通过卸车增压器给车载储罐增压，将LNG送入站内储罐中；燃料外供时，通过储罐增压器将LNG增压，进入气化器，与空气进行热交换，吸热发生相变，成为气态天然气，经调压、计量、加臭后送往终端用户。

为了改善我国能源结构、缓解国内能源供应紧张局面、确保国家能源供应安全，近些年，国家加大了跨国天然气管道和沿海进口LNG接收站的规划建设规模。“十三五”期间我国将形成国产常规气、非常规气、煤制气、进口LNG、进口管道气等多元化的供气来源和“西气东输、北气南下、海气登陆、就近供应”的供气格局。其中进口天然气资源规模增幅最大，中亚、中俄东线和中缅这3个陆上进口通道预计供应规模可达到800亿m3以上，海外LNG资源供应规模可达到600亿m3~700亿m3。

与之不相适应的是管道天然气和进口LNG接收站供应的目标市场，受经济性和建设进度等因素限制，主要集中在管道沿线和接收站周围的大中型城市，能覆盖到的区域和人口数量极为有限。而我国多数城市天然气储备调峰等基础设施并没有同步配套建设，随着管道天然气用量的增大，城市天然气季节性调峰问题将表现得愈发突出。

LNG卫星站与天然气输送管道相比，在建设方面，具有占地少、投资小、建设周期短、受地形条件限制少等特点；在应用方面，具有储存运输便捷、供应灵活、使用方便、经济适用、适宜中小规模用户使用等特点。这些特点恰好弥补了管道天然气的不足。将LNG卫星站作为临时性过渡方案，或作为长期性解决方案，既可解决管道天然气暂时无法通达的偏远县市、乡镇的居民用气和工业用气问题，又可以满足管道天然气的城市调峰应急需要，还可以替代汽油、柴油，发展天然气汽车／船舶产业。

对于规划中管道天然气计划通达的中小城镇，可以把LNG卫星站作为过渡性方案，用其开发培育燃气用户市场，待管道天然气通达，再把LNG供气方式转为管道天然气供应方式，或形成双气源供气。当大、中、小城市都实现了天然气供气一体化，LNG卫星站又可作为天然气管网供气高峰负荷和事故调峰的备用气源站，既满足了市场迫切的用气需求，又提高了未来天然气供应的保障水平，亦不会造成未来LNG资产的闲置浪费。

燃气特许经营权特指政府授予符合条件的燃气企业在一定时间范围内，在特定区域内从事燃气运营、管理的一种独占性权利，由特许经营权人对该项燃气
公用事业进行兼具公益性和营利性的活动，并承担相应的责任与风险。
 

从事管道燃气经营的企业，必须依法取得管道燃气项目所在地设区的市、县（市）人民政府授予的特许经营权及其颁发的管道燃气特许经营许可证，并与设区的市、县（市）人民政府或者其授权的燃气行政主管部门签订特许经营协议。管道燃气特许经营权的授予依法通过招标方式作出决定。有效投标人不足3个的，可依法采取其他公开、公平的方式作出决定。特许经营期限不得超过30年。
 

管道燃气经营企业应按照特许经营协议的约定投资、建设、经营和服务；按照安全生产法律、法规和国家安全生产标准、规范，组织企业安全生产；接受有关主管部门对经营成本、产品、价格、安全生产和服务质量的监督检查；将年度经营计划及经营情况等报燃气行政主管部门备案。管道燃气经营企业若存在转让、出租、质押特许经营权的；转让或者违反特许经营协议约定擅自抵押保障供气的设施、设备的；存在重大安全隐患且拒不整改的；擅自停业、歇业的；法律、法规规定的其他情形的，设区的市、县（市）人民政府燃气行政主管部门报经本级人民政府批准，可终止特许经营协议，收回特许经营许可证。
 

《福建省燃气管理条例》（2002年9月27日福建省第九届人民代表大会常务委员会第34次会议通过；2007年9月27日福建省第十届人民代表大会常务委员会第31次会议修订；2012年3月31日福建省十一届人大常委会第29次会议修订）设立的管道燃气特许经营是《城镇燃气管理条例》（中华人民共和国国务院令第583号）设立的燃气经营许可的一种方式，适用于福建省对管道燃气经营活动的监管。特许经营主要用于规范管道燃气项目业主选择，符合法定条件的管道燃气特许经营业主取得燃气经营许可后方可从事经营活动。

特许经营者在特许经营期限和特许经营地域范围内独家建设、运营管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气并收取费用，政府或其授权的燃气主管部门需依法保障其排他性的专营权。若其他竞争者在划定的特许经营区域内向终端用户进行管道燃气的输配、销售，则应视为侵犯特许经营者专营权的行为。因为管道燃气供应服务依托于门站、调压站、管网等燃气设施，具有网络型特征，初期需对管网铺设进行巨额投资，如果不赋予特许经营者排他性的专营权，不仅损害了特许经营者的利益，终将损害到广大燃气用户的利益。
 

根据国家现行法律法规的要求，管道燃气实行特许经营，但对于非管道燃气输送及供应业务，没有强制性规定。根据“法不禁止即可行”的法理原则，在已实施燃气特许经营区域引入的竞争者，开展非管输类液化天然气供应或压缩天然气供应等业务，在法律上不存在障碍，且在一定程度是对现有特许经营制度的一个补充。尤其是在现有的管道燃气特许经营者气源不足的情况下，允许新的竞争者以槽车输送或以罐装气的方式进行供气，不仅可以在一定程度上缓解气源不足的问题，保障燃气用户的切身利益，还可以在某种程度上对气价起到调控作用，控制气商的“垄断高价”利润。
 

对于LNG卫星站，其运营模式是把液化厂生产的或接收站进口的LNG，通过LNG运输车等内陆运输工具运抵卫星站接卸、储存，汽化后供终端用户使用，即以非管道输送的方式实现天然气供应，不存在侵犯管道燃气特许经营权的行为。投资主体在已经实施燃气特许经营的区域内，可依法开展LNG卫星站的项目立项、项目可研、初设论证、项目报建、施工、竣工、试运行等建设流程，而不受管道燃气特许经营权的限制。

“十三五”期间，我国天然气产业具备快速发展的国内外环境。从国际环境看，全球天然气进入供应宽松时代，东亚地区进口LNG价格走低，有利于我国通过国际合作扩大资源供应规模。从国内环境看，我国天然气产业供需保持快速增长，但市场由卖方转向买方，基础设施建设持续推进，气价上涨动力趋弱，用气结构持续优化，供应的安全保障要求不断提升。LNG卫星站作为液化天然气供应链的终端环节，借助LNG运输工具的灵活优势，可提前介入天然气管网覆盖不到的地区，为培育天然气市场创造条件；作为管道天然气的有益补充，LNG卫星站供气实现与管道天然气供应方式的优势互补，可最大限度满足国内市场对天然气的使用需求。

根据“法不禁止即可行”原理，在已实施管道燃气特许经营的区域内，投资主体可依法开展LNG卫星站的项目立项等建设流程，以LNG内陆运输＋卫星站LNG直供等非管道输送形式向用户供气，而不被视为侵犯特许经营权之行为。LNG卫星站项目建设与燃气特许经营间的关系得以理顺。