探秘！“波罗的海之虎”的消防救援和危机管理

爱 沙尼亚共和国位于波罗的海东岸，地处连接斯堪的纳维亚半岛和中欧、东欧的“十字路口”。

爱沙尼亚于1918年2月24日独立建国，1940年7月21日成立爱沙尼亚苏维埃社会主义共和国，8月6日成为苏联加盟共和国。1991年8月20日恢复独立后，爱沙尼亚的经济社会快速发展，2006年进入高收入国家行列，且在波罗的海三国中经济最为发达， 被称为“波罗的海之虎” 。

执行国际人道主义行动的爱沙尼亚救援局人员。

恢复独立后，爱沙尼亚敏锐把握国际上发展综合救援体系、强化危机管理能力的大方向，整合苏联时期的现役消防、民防队伍，发展 建立了职业制的综合救援队伍 ，完善《救援法》《救援组织法》《消防安全法》《危急事件法》等法律法规制度体系， 建立了国家危机管理体制机制 。

救援工作明确为国家事权，救援队伍 承担预防、监督、救援、排爆和应急准备五大职能 ，可在15分钟内覆盖全国93%以上人口，爱沙尼亚救援局成为全国仅次于警察和边防局、国防军的第三大公共机构，2021年度社会满意度96%……

爱沙尼亚消防救援的做法和经验，具有很强的时代特征和参考价值。

一、 建立职业制救援队伍

苏联时期 ，爱沙尼亚消防救援领域的工作，由相互独立的民防和消防系统承担。 消防工作由内务部消防局负责，管理现役、职业和志愿消防队伍； 民防工作由部长会议直接领导，设有现役体制的民防部队和地方民防机构，指挥机关是民防总部。 消防和民防系统基本处于井水不犯河水的状态，恢复独立后曾任救援局局长的马蒂·雷德玛回忆：“两个系统之间几乎没有联系，各自独立运作。民防人员主要讲爱沙尼亚语，消防人员更多讲俄语。”

爱沙尼亚构建综合救援体系的构想，肇始于恢复独立过渡期重建国家的思考，并于1990年 首次提出“救援服务”的概念 。

1991年宣布独立后仅20天，爱沙尼亚政府就决定在民防总部基础上 成立国家救援局 ，并于同年12月推出民防和消防领域改革的纲领性文件—— 《爱沙尼亚综合救援服务框架》 ，该文件系统阐述了构建综合救援体系的构想，以应对和平时期和战争状态下，可能出现的放射性和有毒有害物质事故、火灾和爆炸事故、运输和通信事故、自然灾害和传染病疫情、军事和政治事件等5大类、23项紧急情况。

1992年5月25日，爱沙尼亚政府撤销了国家消防局，整合消防、民防力量 重新组建了国家救援局 。

此后，结合行政区划和地方政府改革，适时地调整了消防救援事权在地方和中央的划分，多次对救援力量进行体系重组。

从恢复独立之初强调地方事权 到1996年将 县级救援机构改组为县政府管理的国家机构 再到2006年将15个 县级救援机构整合为 4个 区域救援中心 及至2012年将 区域救援中心纳入救援局 并成立统一受理救援、急救、警务紧急求助的 国家报警中心 (与救援局并立，由内政部管理，负责分别向救援局、警察和急救机构下达调度指令) 救援机构的组织体系基本定型

恢复独立初期，爱沙尼亚暂时保留苏联时期的部分现役消防、民防队伍，并于1996年重组成立3支营级建制的现役综合救援队，直接隶属救援局，作为“军事化管理的政府机构”，按照责任区承担排除爆炸物、消除自然灾害后果和核生化污染等特种灾害处置任务，参与扑救森林火灾、消除环境污染、处置交通事故、搜救失踪人员等工作。

2005年10月1日 现役综合救援队伍撤编，救援队伍全部转为职业制，实行“工作1天，休息3天”的轮值班制度 。

2008年3月1日 《救援组织法》实施 。《救援组织法》作为爱沙尼亚首部专门规范救援人员管理的法律，突出了救援职业特点，确定了 “救援服务是特殊类型公共服务、救援人员是特殊公职人员” 的基本定位。救援人员按照身份和管理制度，分为“救援官员”和“救援员”，在统一执行《救援组织法》基本规定的同时，救援官员执行《公共服务法》(规范公务员制度的基本法律)，救援员执行《劳动合同法》 (规范劳动用工制度的基本法律)，这样既突出了救援人员的职业特殊性，又区分了人员身份，全面对接了《公共服务法》《劳动合同法》建立的人员管理体系。

《救援组织法》建立了完善的救援人员管理体系， 包括独立的职位设置和职级、衔级制度，工时和工资制度，奖励激励制度，伤亡抚恤和提前退休、养老金发放等社会保障制度 ，形成了促进职业化、专业化发展的救援职业发展路径。救援人员的职级分为四等八级，救援机构 突出以工作岗位为主的职务导向，实行“一级多衔”的制度 。

救援局颁发的拯救生命奖章

根据《职业资格法》，爱沙尼亚对标欧洲统一的8级资格框架体系，建立了完善的救援职业体系， 定期修订职业标准，组织职业资格考试，实行准入管理 。

救援人员的 工资包括基本工资、浮动工资和其他法定收入 。基本工资根据职级、岗位、工作地区、职业资格、职责任务等因素综合确定，浮动工资由绩效工资、加班(包括节假日加班、夜班、待命、替班)工资和优异服务奖金组成，总额不得超过基本工资的20%。 救援人员的工资收入略高于全社会平均水平，在经济发达地区则基本持平 。

按照《国家养老金法》，2017年起爱沙尼亚退休年龄延至65岁，根据《救援组织法》建立的救援人员提前退休制度， 救援人员可提前5年退休 ，在达到65岁领取正常养老金之前，由救援局发放养老过渡津贴。

2016年起，救援人员统一执行《公共服务法》确定的 公务员抚恤待遇 ，救援人员去世或因公意外死亡的，发放相当于10年平均工资的抚恤金；因抢险救灾等死亡的，抚恤金是20年的平均工资。

救援人员在社区开展防灾宣传

为支持志愿救援事业发展，自2022年7月1日起， 志愿救援人员伤亡抚恤执行与职业救援人员相同的标准 。

截至2021年7月1日，爱沙尼亚救援局拥有2080名救援人员，此外还有2319名经救援局认定的志愿救援人员，这样 每万人口拥有职业和志愿救援人员数量达到了37名，居世界前列 。

在近4.6万平方公里的国土上，共有72支职业救援队、4支拆弹小队和117支志愿救援队，随时都有约350名职业救援队员和200多名志愿救援人员处于执勤状态，他们秉持“奉献、勇气、信任”的价值观，履行着“预防事故、应急准备、拯救生命、保护财产和环境安全”的使命。

二、 履行综合救援职能

1994年通过的《消防救援法》，就消防救援工作的职责范围、事权性质、力量体系、监督管理、保障措施等做出规定，是爱沙尼亚消防救援立法的源头。当时，来自原国家消防局的人员坚决反对弃用“消防”一词，所以法律名称暂用“消防救援”作为妥协，但1998年2月25日全面修法时，还是将《消防救援法》改称《救援法》。

以现今视角客观审视，“救援”的范畴确实远大于“消防”的概念。

此后，《救援法》又经多次局部修订，并于2010年“一分为二”制定了新的《救援法》和《消防安全法》。

《救援法》是综合救援领域的基本法律，《消防安全法》则是消防安全领域的专门法 ，建立了消防安全义务和国家消防安全监督的统一法律框架。

现行 《救援法》 规定了救援机构的职责、救援领域的国家监督、志愿人员参与救援工作和经费保障，明确了救援局负责监督《消防安全法》及其相关法规，以及其他法律、法规的消防安全要求的落实情况。 第二章“火灾预防”作为《消防安全法》主体，规定了自然人和法人等各类机构的消防安全义务、消防设施安装维护、消防安全服务管理，并用全文近一半篇幅，汇集了建筑、供热系统、明火作业、林区、可燃材料储存、公共活动等10个方面的消防安全要求。 《消防安全法》 更像各类场所消防安全要求的纲目。此外，《建筑法》及其相关法规也包含大量有关建筑消防安全的内容。

根据《救援法》《消防安全法》《危急事件法》等法律，救援队伍承担预防、监督、救援、排爆和应急准备五大职能，遵循合法、比例、合理原则，形成了涵盖辨识和控制风险、预防和减少灾害事故、及时开展专业救援、提高安全保障水平的完整工作体系和制度机制， 概括为包含28项内容的服务清单 。

按照综合救援理念，明确了救援工作的 组织管理主责、三级指挥体系、机构职责分工、机构之间协调配合 等要求，构建了 相关部门共同参与 灾害处置、信息通报、现场监护、事故调查、培训演练等的 协作程序 。

爱沙尼亚救援局的旗帜

救援人员制服

爱沙尼亚高度重视灾害预防，强调“防范胜于救灾”。

恢复独立后，消防监督一直是救援局的重要职责，2021年刚刚完成“三步走”的消防监督管理制度改革，初步 构建了基于风险的社会单位、消防服务机构、救援机构多元消防治理格局 。

三、 从“民防”到“危机管理”

苏联时代末期 ，随着国际形势变化，世界范围内出现了民防改革趋势，民防工作的重点从应对战争时期的空袭等军事威胁，转移到应对各类事故灾难、自然灾害。 1989年9月苏联成立部长会议紧急情况国家委员会，作为加盟共和国的爱沙尼亚也改组了1981年成立的自然灾害救助委员会，相应成立了紧急情况委员会，其主要职责是在出现自然灾害、重大事故灾难和其他紧急情况时，迅速采取有效行动加以应对。 1992年8月，紧急情况委员会被民防委员会取代。

恢复独立后，为有效应对自然灾害、事故灾难、传染病疫情、对宪法秩序的威胁等风险挑战，爱沙尼亚按照1992年宪法划分的“应急状态”和“紧急状态”(“应急状态”针对自然灾害、事故灾难和传染病疫情，“紧急状态”针对暴力推翻宪政秩序、恐怖活动等危及宪法秩序的威胁)，先后制修订《民防法》(1992年)、《应急状态法》(1996年)、《紧急状态法》(1996年)、《危急事件准备法》(2001年)、《危急事件法》(2009年)等法律。

以2017年全面修订的《危急事件法》为标志， 形成了以宪法为基础、以《危急事件法》为主干，辅以配套法规规章的危机管理法律体系 。

在实务层面上，形成了 涵盖风险辨识与预防、应急准备与响应的危机管理体系 。

爱沙尼亚国际救援队

1992年秋季， “危机管理” 的概念首次引入爱沙尼亚。当时，23名政府官员到美国参加了反恐项目资助下的危机管理培训。

1993年初，爱沙尼亚政府专题研究了危机管理事项，授权救援局等部门成立工作组，制定国家危机应对预案。需要说明的是，虽然“危机管理”“应急管理”有明显区别，但爱沙尼亚恢复独立后， 在相关法律中几乎全部使用“危机管理”，基本取代了“应急管理” 。

1994年9月28日，发生了震惊世界的“爱沙尼亚”号渡船沉没事件，该船因密封不严和海况恶劣等原因沉没于波罗的海，964名乘客和船员中的852人不幸遇难。

这起事故暴露出一个突出问题，由于没有专门的国家级危机管理综合协调机构，导致爱沙尼亚政府不能及时收集分析信息、指挥协调处置。于是成立专门的危机管理综合协调机构，成为迫在眉睫的重大优先议程。

1995年3月15日，爱沙尼亚在总理府 成立国家危机管理中心 ，同年8月15日成立 国家危机管理委员会 (民防委员会同步撤销)，作为常设综合性协调机构，负责统一协调指挥应对各类危急事件， 委员会主席由总理任命，日常工作机构设在总理府办公厅 。

1996年施行的《应急状态法》第11条和《紧急状态法》第8条，明确了国家危机管理委员会的职责，即“制定国家危机管理政策，指导和协调各部门、总理府和各县的危机管理活动，批准国家危机管理预案”。

2001年《危急事件准备法》进一步确立了国家危机管理委员会的职责是“协调危机管理活动，规划应急准备工作”， 委员会的日常工作机构改设在内政部 。

内政部作为危机管理的综合协调部门，既要承担应急准备、应急响应等具体的危机管理职责，又要在国家危机管理领域肩负着组织实施、指导协调等职能，在“运动员”“教练员”“裁判员”的多重身份之下，实施、指导、协调等职能之间的张力持续增大，这不仅使得内政部在协调与其他部门的职权冲突时，存在自己为自己“断案”的问题，还使繁重的日常应急准备、应急响应任务影响了指导和协调职能的发挥。

因此，2021年修订《危急事件法》时 撤销国家危机管理委员会，国家层面的危机管理协调职能回归总理府 ， 由国家安全委员会统一负责，将危机管理和应急救援纳入国防安全、外交安全、内部安全“三位一体”的国家安全体系架构 。

根据现行《危急事件法》，风险分析是危机管理的重要基础性工作，爱沙尼亚政府先后制定多部行政法规，确定了必须进行风险分析的7大类危急事件清单，并 指定负责风险分析的部门 。

危急事件的风险分析也分为了5个阶段：辨识危急事件、构建最不利场景、场景风险等级评估、能力分析、形成结论和定期评估更新。

此外， 各级政府、有关部门和单位机构均应编制危急事件应急预案 ，明确和规范危急事件应急响应的组织指挥、工作流程、任务分工和主要措施。

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书名：《消防救援改革发展之路 爱沙尼亚篇》

作者：司戈

出版社：中央党校出版集团

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●作者： 国家消防救援局 司戈 

本文源自司戈所著《消防救援改革发展之路 爱沙尼亚篇》，配图由作者提供

● 来源：中国应急管理杂志2023年第七期，原标题《 爱沙尼亚的消防救援和危机管理 》编辑：陈欣

●编辑：董臣

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