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司法实务：偶发事故致水污染物外排，属不属于逃避监管？

时间：2021-10-11 来源： 浏览：

司法实务：偶发事故致水污染物外排，属不属于逃避监管？

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江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）苏04行终79号
上诉人（原审被告）常州市生态环境局，住所地常州市龙城大道1280号2号楼B座5楼。
法定代表人吴琪明，该局局长。
委托代理人郝秀凤，北京市盈科（常州）律师事务所律师。
委托代理人胡彦卓，北京市盈科（常州）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）常州市金坛博大陶粒制品有限公司，住所地常州市金坛区薛埠镇曙光新村。
法定代表人王谋泉，该公司总经理。
委托代理人眭志云，江苏淳石律师事务所律师。
上诉人常州市生态环境局因环境保护行政处罚一案，不服江苏省溧阳市人民法院（2018）苏0481行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日组织听证审理了本案。上诉人常州市生态环境局委托代理人郝秀凤、胡彦卓、行政机关负责人副局长郁建、被上诉人常州市金坛博大陶粒制品有限公司法定代表人王谋泉及其委托代理人眭志云到庭参加诉讼。2019年1月11日，中共常州市委办公室、常州市人民政府办公室发出通知，《常州市机构改革方案》已经省委、省政府批准，原常州市环境保护局机构改革调整更名为常州市生态环境局，本院据此变更上诉人名称为常州市生态环境局。本案现已审理终结。
原审法院查明，2017年6月16日，原告单位向常州市金坛区环境保护局薛埠监察中队提交情况说明报告一份，该报告载明：我司坐落薛埠陶粒厂雨污分离池因于2017年6月9日至6月11日下大雨，导致薛埠河水涨至我厂雨污分离池，造成雨污分离池坍塌，我厂的雨水排放口出现少量雨水直接排放到薛埠河道，我司及时采取措施，平整雨污分离池基础，及时请设计部门重新设计重建雨污分离池。
2017年6月29日，被告市环保局到原告单位现场检查并制作现场检查（勘察）笔录。根据笔录显示，现场接待人王谋泉称，公司主要从事生产、销售陶粒、陶沙制品等新型建材的销售，生产过程中产生的水膜除尘废水经沉淀池沉淀后回用，生活污水接入城镇管网；项目2条双筒回转窑生产线产生的燃烧废气经水膜除尘设备处理后经16米高排气筒排放。位于厂区沉淀池北侧、薛埠河边的雨水收集池坍塌，现雨水通过原雨水管道直接排至薛埠河。现场检查时发现：①2条双筒回转窑生产线，1条在生产，配套建设的废气处理设施运行；1条停产；②生产中产生的陶粒、陶沙在厂区东南角露天堆放，未采取密闭、围挡、遮盖等措施，厂区地面粉尘较大；③水膜除尘废水通过软管经地面明渠排入沉淀池，经沉淀后通过泵送入除尘器回用，与环评验收意见“水膜除尘废水经处理后与生活污水一起接入茅东污水处理厂处理”不一致；④厂区沉淀池北侧、薛埠河边有1排放口，有水慢慢渗出，渗漏至厂区北侧的薛埠河，水质感官呈黄褐色。
同日，常州市金坛区环境监测站现场对该排放口外排污水进行采样。经监测，结果表明该排放口外排污水中化学需氧量浓度为694mg/L，总磷浓度为1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值。
2017年7月14日，被告再次到原告单位检查，并制作现场检查（勘察）笔录，现场检查时，企业处于停产，雨水收集池正在整改，陶粒回转窑处于养护状态，有冷却水溢出，经地面流至雨水管网。同日，被告向原告送达了《常州市环境保护局责令改正违法行为决定书》（常环察改[2017]49号），责令原告立即停止以规避监管的方式排放水污染物。
2017年8月14日，被告对原告单位就《常州市环境保护局责令改正违法行为决定书》（常环察改[2017]49号）的执行情况进行督查，并制作现场检查（勘察）笔录。现场检查时，该单位车间未生产，厂区沉淀池北侧已重建恢复雨水收集池，非法定排放口已封堵。
2017年10月21日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》（常环罚告[2017]78号），告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知有权进行陈述、申辩和要求听证。2017年10月23日，原告提出听证申请，具体申辩意见为：1、被告检查时发现的排放口自建厂时就存在，雨污循环水池坍塌系由于大暴雨影响，属于自然灾害，不是原告故意为之，原告已在第一时间向金坛区环境保护局薛埠中队汇报，并组织抢建，正常排污不会缓慢渗水，并非故意排放污水，外排水也不是原告单位生产过程中产生的污水；2、法律适用与事实不符，《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款是指故意排放污水，该雨水口渗出的水不是原告单位故意排放的污水，金坛区环保局验收时同意原告在雨水收集池满后可以排放到河水中；3、处罚金额过高。被告于2017年11月3日召开听证会。
2017年11月20日，被告作出常环行罚[2017]87号行政处罚决定书，该决定书载明：2017年6月29日，我局现场监察，发现你单位厂区沉淀池北侧有一非法定排放口，有水缓慢渗出，水质感官呈黄褐色。常州市金坛区环境监测站对该排放口外排污水进行采样。经监测，结果表明该排放口外排污水中化学需氧量浓度为694mg/L，总磷浓度为1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值。2017年7月14日，我局向你单位送达了《常州市环境保护局责令改正违法行为决定书》（常环察改[2017]49号），责令你单位立即停止以规避监管的方式排放水污染物……你单位在非法定排放口超标排放水污染物的行为属于以规避监管的方式排放水污染物，该行为违反了《水污染防治法》第二十二条第二款：“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”的规定……《水污染防治法》第七十五条第二款规定：“除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿”……我局决定对你单位以规避监管的方式排放水污染物的行为，处以罚款拾万元。
另查明，2016年，常州市金坛区环境保护局出具关于金坛市博大陶粒制品有限公司“年产10万立方污泥陶粒生产线项目”竣工环境保护“三同时”验收意见，该验收意见显示：……1、废水本项目实行“雨污分流”、雨水经雨水管网收集后就近排入水体；水膜除尘废水经处理后与生活污水一起接入茅东污水处理厂处理……四、建议和要求……规范设置废气、雨水排放口标志牌，进一步完善堆场设置、加强管理……“年产10万立方污泥陶粒生产线项目”通过竣工环境保护验收并投入正式生产。
原审法院认为，应受环境行政处罚的行为，必须包括行为违法和主观上有过错两个条件；其中，主观上有过错，分故意和过失两种。本案中，对于“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”的理解和适用，从文义解释和立法原意出发，“私设”是指私自设立，“规避”是指设法避开，“规避监管”的表述方式在主观上应属于故意。故行政机关依据前述条款作出行政处罚时，行政相对人应当同时具备行为违法和主观故意的两个构成要件。
本案中，被告单位在行政处罚决定书中，认定原告单位“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”属于“以规避监管的方式排放水污染物”。一方面，原告单位在雨污分离池坍塌后，未及时采取措施，抱有侥幸心理，仍开设1条生产线生产，导致水污染物经雨水管道排入薛埠河是事实，故被告认定原告单位存在“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”，并无不当。另一方面，对于前述行为是否属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴：第一、雨污分离池坍塌属于偶发性事件，原告单位也主动向环保部门汇报了相关情况，不存在隐瞒雨水管道分离的事实，也没有采取连接管道等主动行为利用雨水管网排放废水；第二、并无证据显示原告单位的生产行为会导致冷凝水本身相关排放指标超标，或需要设置专门的排污口用于冷凝水或其他废水的排放，原告单位并无私设暗管或者规避监管来排放废水的动机；第三、冷凝水与场地内粉尘等物质混合后，形成的水污染物，通过偶然分离的雨水管道排入薛埠河，其污染结果具有不可预见性；综上，结合违法行为的偶发性、行为实施的消极性、危害结果的不可预见性等方面因素，本院认为原告单位在雨水分离池坍塌后怠于修复，导致水污染物流入薛埠河，其行为确实具有违法性，且造成损害结果，但其主观上不具有逃避监管的故意，客观上也没有主动实施规避监管行为，不属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴。
综上所述，被告作出的常环行罚[2017]87号行政处罚决定书适用法律、法规错误，应当予以撤销。
应当提请行政机关注意的是，在作出行政处罚时必须全面认定行政违法行为，包括违法行为的客观要件和主观要件，不能忽略了行为人的过错形式，片面地根据污染行为的外在表现形式作出认定。
为此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告常州市环境保护局作出的常环行罚[2017]87号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告常州市环境保护局负担。
上诉人常州市生态环境局上诉称，一、其对被上诉人的处罚符合法律规定。二、被上诉人主观上具有“以规避监管的方式排放水污染物”的故意。被上诉人在2017年6月11日已经发现雨水分离池坍榻，虽然雨水分离池坍榻确有偶然性，被上诉人也履行了报告义务，但并未采取立即停止生产、封堵排放口等快捷有效的应急防范措施，以阻止水污染物的排放，造成了污染环境的后果。三、被上诉人客观上实施了“在非法定排放口超标排放水污染物”的行为。被上诉人项目环保验收意见明确：本项目实行“雨污分流”，雨水经管网收集后就近排入水体，水膜除尘废水经处理后与生活污水一起接入茅东污水处理厂处理。据此，雨水管网不应有生产废水外排，而事实上根据被上诉人的雨污管网图，被上诉人生产过程中的循环冷却水与水膜除尘水均可通过雨水管网进入雨污分流池，经沉淀后排放。2017年6月29日，上诉人现场检查时发现被上诉人仍在生产，且有污水外排并超标；7月14日，现场检查时仍发现厂区有冷却水溢出，经地面流至雨水管网，被上诉人的整改措施仍未到位。四、原审判决适用法律错误。原审判决对《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第二款规定的“私设”、“规避”、“规避监管”的理解与适用解释没有法律依据。综上，上诉人对被上诉人作出的处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确；原审判决适用法律错误、认定错误，请求本院撤销原审判决；维持上诉人作出的常环行罚[2017]87号行政处罚决定书；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人常州市金坛博大陶粒制品有限公司在二审期间答辩称，其无“以规避监管的方式排放水污染物”的主观故意；原审判决认定正确、适用法律正确；上诉人对其作出的处罚无事实依据和法律依据。请求本院驳回上诉人的上诉请求。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审判决无异。
本院认为，被上诉人发现雨水分离池坍榻这一偶然事故发生后，作为防止水污染责任主体单位，应当及时采取立即停产、封堵排放口等防止水污染物外排的相应措施，而被上诉人仅报告环保部门，未及时采取防止水污染物外排相应措施的行为，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行为，被上诉人应当承担相应的被处罚责任；上诉人对被上诉人的上述行为，在查清事实、予以定性的基础上，作出处罚是依法履行水污染监管职责的行为。根据原环保部关于《水污染防治法》第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函（环函[2008]308号）：“以下几种情形可以理解为属于‘采取其他规避监管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水；4.其他擅自改变污水处理方式、不经法定排放口排放废水等规避监管的方式排放水污染物”。被上诉人雨污管网图显明，被上诉人生产过程中的循环冷却水与水膜除尘水均可通过雨水管网进入雨污分流池，经沉淀后排放这一事实；及其常州市金坛区环境监测站监测外排污水中化学需氧量浓度为694mg/L，总磷浓度为1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值的结果表明，被上诉人存在水污染物超标外排的违法行为，被上诉人水污染物外排的行为符合《水污染防治法》第二十二条第二款规定的“采取其他规避监管的方式排放水污染物”违法行为构成要件。被上诉人据此对被上诉人予以处罚事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律、法规不当，认定错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省溧阳市人民法院作出的（2018）苏0481行初78号行政判决；
二、驳回常州市金坛博大陶粒制品有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由常州市金坛博大陶粒制品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　　王伟庆
审判员　　谢唯立
审判员　　王　莹
二〇一九年五月十七日
书记员　　朱羲玲

转自：中国裁判文书网

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