加快全国碳市场制度体系建设刻不容缓 | 全国碳市场一周年系列报道②

碳市场需要对产业发展进行规划乃至约束，需要确定碳市场长期减排要求和总量目标。但全国碳市场采取“自下而上”的方法，选择行业基准先计算每个企业的配额再加总形成国家总量，而且没有对未来3—5年的总量和强度下降提出要求。也就是说，是国家未能出台行业长期减排目标。

面对行业压力，相关要求采取最多亏损排放量20%、设定多个配额调整补偿系数等方式进行妥协，降低对企业和行业的影响。这导致配额分配宽松，缺乏稀缺性，未能体现碳市场对减排的额外贡献，也不能指导企业制定长期减排计划。因此，业内呼吁，生态环境部应联合行业主管部门制定行业长远减排目标和配额长期总量方案，指导行业进行长期减排，形成配额长期紧缺的预期，促进企业将减排纳入长期规划。

全国碳市场需要夯实碳交易的法律基础。全国碳市场开市至今已一年，但目前尚无碳市场具体领域的法律和行政法规规范文件。

“双碳”目标提出后，与之配套的“1+N”政策体系正在制定过程中，作为行政法规的《碳排放交易管理暂行条例》尚未出台，难以对碳交易活动形成强有力的约束。

今年3月30日，生态环境部即就《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》公开征求意见，积极推动立法进程。

该征求意见稿显示，全国碳排放权交易及相关活动的监督管理，适用该条例。国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门，按照国家确定的温室气体排放控制目标，提出全国碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，报国务院批准后施行。

生态环境部此前表示，将推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台，修订完善相关的配套制度和技术规范体系，完善温室气体自愿减排交易机制。

国家信息中心经济预测部专家袁剑琴指出，当前全国碳市场的制度框架虽然已经基本建立，但由于覆盖范围单一，现有的制度均是基于单一行业。随着全国碳市场未来不断纳入新的主体与交易产品，单一行业的制度无法全面支撑，也无法形成有效的监管机制来识别市场中的寻租及违规行为。

因此，应尽快通过碳排放权交易管理条例的国家立法，从而推动全国碳市场的运行有法可依；加快建立全国碳市场全流程的总量控制机制、配额分配机制、交易制度、核证减排量管理制度、监管制度以及风险控制机制，推动各部门之间形成协调机制，确保全国碳市场的稳定发展。

中国石化副总经理李永林亦指出，目前碳交易制度体系不够健全、配额分配不够科学合理、管理层级不够完备。

对此，李永林建议，要加快全国碳市场制度体系建设，科学制定碳配额分配机制，健全完善碳市场管理层级，有效促进碳减排。体系建设方面，应尽快出台《全国碳排放权交易管理条例》，为碳市场体系建设提供法律支撑。制定碳配额分配机制方面，应统一配额分配方法，体现出企业碳排放和减排先进性，通过优化配额总量来有效调节碳价，发挥市场机制作用，提高企业参与碳市场的积极性。

碳市场的顶层设计不可、也不会一蹴而就,需要在我国宏观经济改革的大背景下分阶段逐步推进。近十年来，我国碳交易市场的组织体系、资金技术和市场制度的顶层设计不断发展完善。

2010年10月发布的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》首次正式提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”，这是我国首次正式提出碳排放交易制度。

2011年，国务院下发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出开展碳排放权交易试点。同年，国家发改委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，确立了北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市共七个碳排放权交易试点地区。

2012年6月，国家发展改革委印发的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》以及国家发展改革委办公厅2012年10月印发的《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》构建了自愿减排交易市场的整体框架和系统性规范，为构建强制性碳减排市场提供了必要的补充。

2013年11月，党的十八届三中全会决议推行碳排放权交易制度。2014年底，国家发改委发布《碳排放权交易管理暂行办法》，首次明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架。

2016年1月11日发布的《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》提出将石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业纳入全国碳排放权交易体系，并对企业历史碳排放进行核算，为碳交易市场的配额分配提供数据支撑。

2016年3月，《碳排放权交易管理条例》被国务院办公厅列入立法计划预备项目。同年10月27日，国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》强调建立全国业）》强调建立碳排放权交易市场，通过市场机制深化生态文明体制改革，降低全社会减排成本，推动经济绿色低碳转型。

2020年，生态环境部公布《碳排放权交易管理办法（试行）》，为全国碳排放权交易市场的建设提供了法律支持。根据该试行办法，上级生态环境主管部门应当加强对下级生态环境主管部门的重点排放单位名录确定、全国碳排放权交易及相关活动情况的监督检查和指导。

业内政策专家认为，碳市场作为碳减排政策中的一项，需要与其他政策相协调，方能实现更好的碳减排目标。目前，我国能源领域已经形成了电力交易市场、绿证交易、绿电交易等类似品类市场。

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，“完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场。加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接”。

国家发展改革委、国家能源局《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（明确，“加强顶层设计和统筹协调，加快建设全国碳排放权交易市场、用能权交易市场、绿色电力交易市场”。

“电”“碳”市场协同，已经有地区迈出了关键一步。4月26日举行的湖北省内首场绿色电力交易签约仪式上，7家发电企业、8家电力用户代表签署绿色电力交易协议，并获颁由湖北电力交易中心、湖北碳排放权交易中心共同认证的“绿色电力交易凭证”。这是全国首张电碳市场双认证的“绿电交易凭证”。

在碳排放权交易省部共建协同创新中心副主任黄锦鹏看来，此次发布的绿色电力交易凭证获得湖北电力市场和碳市场的双认证，有效衔接了绿色电力交易与碳减排目标。虽然目前购买绿电和企业的碳排放量并不能直接抵扣，但这是未来的发展方向。

但目前碳排放权交易、用能权交易、节能量交易、可再生能源配额制等市场机制，均处于探索阶段，各个市场的边界和衔接尚不明晰，在覆盖范围、基础数据、交易对象、政策手等方面存在大量重叠交叉，这些机制的并行，容易形成多头管理和重复管控问题，增加涉及的单位在运营管理、节能减排、低碳转型等方面的成本。

对此，中国宏观经济研究院能源研究所副研究员赵盟认为，碳市场对纳入企业的碳排放目标，应与地方政府为完成碳强度下降约束性目标而向该企业分解的碳减排目标相一致。与用能权交易机制协调的重点仍是两个机制下企业所得到的配额应一致；与绿色证书相协调的重点是绿色证书在碳减排信用交易中的互认问题。此外，电力市场的进程将深刻影响碳交易的机制设计，包括企业碳排放的核算范围、所获得的配额数量等。