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【案例】政府以会议纪要解除燃气特许经营协议是否具有可诉性？

时间：2020-09-03 来源：天然气与法律 浏览：
原告：南宁市某管道燃气发展有限责任公司（简称A公司）

被告：某县人民政府、某县住房和城乡规划建设局（简称某县住建局）

 
基本案情：
 
2006年，经被告某县人民政府会议讨论同意，原某县规划建设局（现为某县住建局）与原告A公司签订《某县管道燃气特许经营协议书》，授权原告在某县辖区内独家进行管道燃气的投资建设以及从事管道燃气经营活动，特许经营有效期限为20年。
 
由于原告是在南宁市注册的公司，2008年，某县人民政府召开会议，要求原告在某县注册成立新公司作为某县管道燃气项目的纳税主体，以便解决税收留当地的问题。2008年5月7日，B公司在某县注册成立，B公司成立后，原告就向被告某县人民政府申请由B公司专门负责某县管道燃气工程开发建设，被告某县人民政府收到该申请后，于2008年6月20日对原告作出答复，认为原告与B公司是两个独立承担民事责任的企业法人。由于目前B公司尚未取得相关资质证书及许可证，尚未具备管道燃气工程开发建设资格，因此B公司不应开展管道燃气工程相关的经营活动，应由具有资格的原告承担某县的管道燃气工程开发建设。若B公司将来取得资质证书和许可证后，应到工商部门办理变更登记，领取营业执照后再开展任何形式的工程项目经营活动。在原告与B公司签订工程转让合同或协议书，明确双方和义务，搞好财产分割手续后，即可将已经承担、承包的工程项目转让移交给B公司负责。
 
2008年9月起，经原告申请，原某县规划建设局批准原告建设包括某县绕城路瓶组气化站、红岭瓶组气化站、新城瓶组气化站、糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区瓶组气化站、灵水财富大道瓶组气化站等管道燃气工程。之后上述管道燃气工程实际由B公司作为建设单位，由原告作为施工单位进行施工建设，在上述燃气工程竣工后，B公司作为建设单位组织验收后，经某县公安消防大队消防验收合格，并经广西特种设备监督检验院进行压力管道安装安全质量监督检验为合格。之后，B公司对上述管道燃气工程建设完毕的小区进行供气。
 
2009年7月20日，南宁市建设委员会根据某县规划建设局的情况汇报对该局发出《行政执法建议书》，认为B公司未取得管道燃气施工资质和燃气企业资质证，却负责建设和经营某县11个住宅小区管道燃气工程，违反了《广西壮族自治区燃气管理条例》和《南宁市燃气管理条例》的有关规定，建议某县建设局依据有关法规责成B公司立即停止违法行为，并对其违法行为依法查处。
 
2009年7月30日，原某县规划建设局向B公司作出《责令停止违法行为通知书》，责令该公司立即停止未取得燃气企业经营许可证擅自经营的违法行为，并于同日向原告作出《责令停止违法行为通知书》，责令该公司停止出借、转让经营许可的违法行为。
 
2009年10月14日，原某县规划建设局向某县人民政府提交《关于认定某县管道燃气特许经营权主体等问题的意见》，认为某县管道燃气特许经营单位为原告，并于同日致函给某县工商行政管理局，告知其B公司尚未办理燃气企业经营许可证的事实。
 
2011年11月28日，被告县住建局在审核原告公司的相关证照和资料后，认为原告未能提供《广西壮族自治区燃气经营许可证（燃气企业）》、某县工商行政管理局颁发的《工商营业执照》以及建设工程施工企业资质证书，对原告作出《整改通知书》，责令原告在30日以内进行整改。
 
具体包括：
 
尚未开工建设的小区管道工程暂不能开工建设；尚在建设中的小区管道工程必须重新报送建设设计方案和施工单位，经重新审核后方可重新建设。建设竣工经验收合格并持有燃气经营许可证、工商营业执照后方能供气经营；已经供气经营的小区，必须严格按照《某县管道燃气特许经营协议书》的约定持续稳定、保证质量地供气。
 
原告在收到上述《整改通知书》后，书面向被告县住建局提出异议，被告亦作出书面回函，认为原告的异议不成立，并要求原告按通知进行整改。于是原告和B公司的管道燃气工程停工。
 
之后，原告便向广西壮族自治区党委第四巡视组投诉，在广西壮族自治区党委第四巡视组对原告的投诉事项进行调查的过程中，该巡视组要求南宁市燃气管理处、某县委、南宁市委等党政机关就原告A公司在某县管道燃气投资建设和经营等相关事宜进行调查，上述机关进行调查后均将调查结果向巡视组作了书面的报告，但不同机关对该事的结论并不相同。某县委、县政府在调查过程中还进行了协调，并于2013年1月9日形成决议：同意原告在保证安全生产的情况下，边完善相关证照边施工；由被告县住建局协调尽快完成《某县县城燃气专项规划》的编制工作；由被告县住建局会同县国土局在一个月内落实原告气源厂选址用地工作；由县委、县政府成立工作组负责与原告协商解决特许经营权双方履约的相关事宜。至此，原告又得以重新开工。
 
2013年12月6日，被告县政府召开常务会议，并于同年12月12日形成了[2013]33号《常务会议纪要》，此次会议审议并原则同意被告县住建局提交的《关于解除与A公司签订的某县管道燃气特许经营协议书的请示》，并且要求县住建局尽快解除与原告A公司所签订的管道燃气特许经营协议。
 
原告不服该会议纪要，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，在法院向两被告送达起诉状副本和应诉通知书后，被告县住建局又于2014年5月21日，向原告A公司下发《关于解除与南宁市某管道燃气发展有限责任公司签订的<某县管道燃气特许经营协议书>的通知》，决定解除与原告A公司签订的《协议书》，取消原告A公司在某县的管道燃气特许经营权，由被告县住建局对原告和B公司经营的瓶组气化站供气实施临时接管。
 
原告仍不服，向南宁市中级人民法院起诉要求撤销被告县政府于2013年12月6日作出的（2013）33号“某县人民政府常务会议纪要”的第一项决定，确认被告县住建局于2014年5月21日作出的 “关于解除与南宁市某管道燃气发展有限责任公司签订的《某县管道燃气特许经营协议书》的通知”无效并予以撤销，同时请求判令两被告继续全面履行于2006年7月31日与原告签订的《某县管道燃气特许经营协议书》的各项义务。
 
裁判情况：
南宁市中级人民法院经审理认为：
 
关于会议纪要是否具备可诉性，是否属于行政诉讼的受案范围的问题。
 
判断一个行政行为是否具有可诉性，实质是看其对当事人的权利义务是否产生实际影响。一般而言，会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，本身并不直接对外发生法律效力，即不对行政相对人的法律地位产生直接影响，因此一般不具有可诉性。但如果行政机关以会议纪要的形式确定了行政相对人的权利义务，对行政相对人产生实际影响的，则属于可诉的行政行为。反之，如果只是作为确定某一行政事项如何处理的初步意见，则其只具有证据的意义而不具有可诉性。
 
本案中，2013年12月6日，某县政府召开常务会议，研究了关于解除与中威公司签订的管道燃气特许经营协议问题，形成同意县住建局尽快解除协议的决议，其内容体现在〔2013〕33号政府常务会议纪要的第一项。在原告中威公司就上述会议纪要第一项提起行政诉讼后，被告县住建局根据该会议纪要的精神，具体实施了解除与原告中威公司的管道燃气特许经营协议的行为，由此可见，某县政府常务会议纪要符合一般会议纪要的特征，其本身并未确定行政相对人的权利义务，是某县住建局最终解除协议的一个过程行为，而最终对当事人的权利义务产生实际影响的是被告县住建局所作出的解除与原告特许经营协议的通知。因此，上述会议纪要只是政府在解除与原告间的特许经营协议过程中的一个过程性、阶段性行为，本身并没有外化，对当事人的权利义务并未产生直接的、实际的影响，该会议纪要不可诉。因此，本案对该会议纪要不予审理。
 
关于解除管道燃气特许经营协议的通知是否属于行政诉讼的受案范围的问题。行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项已经明确将当事人认为行政机关违法解除政府特许经营协议纳入行政诉讼的受案范围，本案即属于典型的要求确认解除特许经营协议违法的案件，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。
 
关于管道燃气特许经营协议是否有效的问题。本案原告的诉讼请求是确认解除合同的通知违法并要求继续履行合同，而履行判决的前提是合同有效，因此本案应先审查该合同的效力问题。
 
《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定，“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；”第五十三条又进一步规定，“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”本案中的管道燃气属于上述法律规定的“直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的事项”，因此管道燃气特许经营权的授予应当通过上述法律所规定的招投标等公平竞争的方式作出决定，但在本案中，某县人民政府选择在某县范围内实施管道燃气特许经营的权利人时采取的是县政府常务会议的形式讨论决定，而未采取上述法律规定的招投标的方式，违反了上述法律的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，原告A公司和被告县住建局所签订的管道燃气特许经营合同是无效合同。
 
另外，根据南宁市建设委员会在2013年7月对被告县住建局的复函中对原告A公司关于燃气经营许可证的问题的说明，原告A公司并未取得过《燃气经营许可证（企业证）》，其曾经所取得的《燃气经营许可证（供应站点证）》也只是为了解决历史遗留问题才核发，但不得承接新的业务。因此，原告A公司的燃气经营业务范围应当仅限于其已获得《燃气经营许可证（供应站点证）》的地方，而对于在某县的管道燃气经营，原告A公司是没有取得《燃气经营许可证（企业证）》的，因此，A公司不具备在某县经营管道燃气的资格，不具备《某县管道燃气特许经营协议书》的履约能力。
 
关于被告县住建局作出的解除协议通知认定的事实是否清楚，程序是否合法，原告A公司是否存在违约行为的问题。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”由于本案原告A公司与被告县住建局所签订的《某县管道燃气特许经营协议书》违反了法律的强制性规定，是无效合同，因此，该协议自始无效，自始无效的合同并不存在合同解除的问题，因此，对于被告县住建局作出的解除协议通知的合法性问题，不再进行审查。
 
因此，南宁市中级人民法院作出一审判决：驳回原告南宁市某管道燃气发展有限责任公司的诉讼请求。
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