【深度】改革开放40年天然气体制改革观察

以十一届三中全会为标志，1978年中国开始改革开放。同年3月5日，五届全国人大第一次会议通过宪法修正案和撤销石油化学工业部新设石油工业部的议案。

40年来，历经了石油工业部、能源部、国家石油和化学工业局、国家能源局的管理主体变化，最终形成了现行有效的行政管理体制和格局。

目前，国家能源局油气司负责天然气开发规划、天然气体制改革和监督管理国家商业天然气储备；国家发展改革委法规司负责制定、实施天然气行业政策和法规；国家发展改革委价格司负责天然气价格及调整机制，对天然气门站销售价格、长输管道管输价格进行监管；住建部负责对城市燃气管网的管理；自然资源部负责管理并实施天然气资源勘探与开采的生产许可证制度。

综上所述，经过40年的发展，天然气产业行政管理体制由粗到细，由一个部门到多个不同政府部门分工协作，共同形成有效合力，为天然气产业的发展提供了政治体制保障。

曾经有评论说，上网电价和天然气价格改革是中国资源价改中的最后两个难题。我国气价改革的目标是放开气源和销售价格，提高天然气资源配置效率。

在党和政府领导下，天然气价改从上世纪80年代开始的计划内、外两种价格，“天然气商品量常数包干”，到取消气价“双轨制”，改为“两档气价机制”，再到“先非居民后居民”“先试点后推广”“先增量后存量”“边理顺边放开”等不同阶段，目前基本理顺了非居民用气价格，实现了由市场主导形成的价格机制。

2018年5月，国家发展改革委下发了《关于理顺居民用气门站价格的通知》，首先是衔接了居民用气价格和非居民用气价格机制，其次是将居民用气价格改为浮动制，然后是降低了天然气增值税税率并公布了《各省(区、市)天然气基准门站价格表》。

改革开放40年来，气价改革政策的成果：

一是提高了国内自产和进口天然气的积极性，增强了资源供应保障保供能力，所谓“气荒”现象基本消除；

二是促进了油气、电煤、新能源的资源整合配置，推动了落后产能淘汰和产业结构升级；

三是理顺了天然气产业链各环节利益关系，提高了天然气利用效率；

四是根据不同能源价格波动变化，精准降低非居民用气价格，尤其是十八大后降低用气企业成本1200亿元以上。

1978年，各大油田（石油伴生气）、气田等天然气产业单位划归新成立的石油工业部，迈开了打破“政企不分”这一计划经济模式特点的改革步伐。

1982年1月30日，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油（天然气）资源条例》颁布，海洋石油和天然气产业成为中国改革开放后第一个全方位对外开放的工业行业，该《条例》以立法形式授予中海油在中国对外合作海区内进行石油和天然气勘探、开发、生产和销售的专营权，全面负责对外合作开采海洋石油和天然气资源业务。这是改革开放以来大型国企最早采用国际通行产品分成合同模式对外合作开放的。

1982年2月15日，以原石油工业部所属海洋石油勘探局为班底成立中国海洋石油总公司，隶属石油部；1983年2月19日，成立中国石油化工总公司，直属国务院领导；1988年9月17日，原石油部（当年撤销）改组为中国石油天然气总公司，直属国务院领导；同时，中国海洋石油总公司从隶属于石油部升格为直属国务院领导，自此形成了“三桶油”协同发展的局面，加速了中国天然气企业由计划经济体制向市场经济体制转变。

1998年前后是国有企业最困难时期，全国三分之二国有企业处于亏损状态，利润总额只有213.7亿元，在此背景下党和政府迎难而上加速改革：1998年7月中国石油天然气总公司改组为中国石油天然气集团公司；中国石油化工总公司改组为中国石油化工集团公司；1999年2月陕西省延长石油工业集团公司重组完毕挂牌运营；1999年开始，中海油也着手开展资产重组。这一系列组合拳打下来，彻底完成了“政企分离”的机构改革目标，将从事天然气产业的能源国企所承担的行政管理职能全部取消，卸掉包袱干干净净地投入到全球化市场经济的浪潮中，为了与国际接轨，“四桶油”陆续进行股份制改造，完成了境内外上市工作。

2003年4月6日，国务院国有资产监督管理委员会成立，“三桶油”作为央企纳入国资委管理，延长石油作为地方国企纳入陕西省地方国资委管理，自此国有资产监管体制、国有企业运行机制、国有经济布局结构发生了根本性变化，十五年间，以“三桶油”为代表的国企撑起了国民经济和社会发展的坚强脊梁！2003年国资委成立时进入《财富》世界500强的国资委系统监管企业只有6家，营业收入最多的中石油仅名列第69位。转眼到2018年全球财富500强榜单：中石化排名第三，中石油排名第四；中海油排名87。

上榜中国公司达到了120家，已经非常接近美国（126家），所有这些成绩都和改革开放以来中国石油天然气企业不断深入改革建立现代公司治理企业制度是分不开的。

1978年成立石油工业部当年，我国原油产量历史上首次突破1亿吨，但由于新增油气储量衔接不上，1979年和1980年原油生产连续两年呈下降趋势，火上浇油的是1981年国家压缩基建投资，给石油部的投资只有1980年的一半。面对困境，中国石油人迎难而上，站在改革潮头果断借鉴了中国农村家庭联产承包责任制的主要形式——— “包干到户”经验。

1981年，中国改革开放史上整个工业战线第一个行业包干方案出台，这一战略性重大改革举措结出了丰硕的成果，其中之一就是对天然气行业的资金投入。

历史上天然气一直被认为是石油的副产品，“先油后气”的传统观念导致石油和天然气资源勘探和开发投入不均衡，尤其是在投资紧张的时候，连石油产业都保障不了又何谈天然气产业，正是因为此次改革，超额部分出口创汇全额留成用于进口先进技术和石油天然气设备，尤其是在保障原油产业的投入前提下，国内外油价差额中的一部分用作天然气勘探开发基金，刺激了天然气产业的跨越式发展。

石油大包干改变了传统计划经济对油气田的“统收统支”，使企业有了自主决定投资分配的一定权利，带来了活力和积极性，促进了生产力的发展，尤其是大河水涨小河满，惠及了天然气行业资金投入，奠定了现在天然气工业飞跃式发展的基础。

改革开放40年来，天然气发展战略经历了“重油轻气”“以气养气”“油气并举”“油气并重”再到“主体能源”的螺旋式上升发展之路。尤其是2017年十三部委联合发布《加快推进天然气利用的意见》明确提出，要逐步将天然气培育成为我国现代清洁能源体系的主体能源之一，力争到2020年使天然气在一次能源消费结构中的占比达到10%左右，到2030年使天然气在一次能源消费结构中的占比提高到15%左右。

为鼓励天然气产业的发展，首先是在天然气资源税政策方面进行了改革。

2010年6月财政部下达了《新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定》，其中对天然气资源税从原来的从量计算征收改为 “从价计征”，税率统一为5%，同时为鼓励非常规天然气产业的发展，对高含硫天然气资源税减税40%。

其次，对非常规天然气产业进行政策改革。1996年后对煤层气的勘探开发优惠扶植政策陆续出台，比如煤层气免收资源税、政策补贴、所得税抵扣等措施。

另一方面体现在政策上。2007年国家发展改革委颁布中国第一个《天然气利用政策》（逐年更新发布）、2011年《关于发展天然气分布式能源的指导意见》出台、2012年《天然气发展“十二五”规划》发布、2016年《能源发展“十三五”规划》和《能源生产和消费革命战略（2016~2030）》的印发等，充分发挥了政府宏观调控作用，很大程度上优化了能源消费结构，为天然气成长为“主体能源”保驾护航。

天然气产业发展成为 “主体能源”除了依靠政策支持，更要依靠体制深化改革来“两条腿走路”。2014年2月，国家能源局的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》和国家发展改革委的《天然气基础设施建设与运行管理办法》相继发布；2017年5月《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》出台；2018年8月《油气管网设施公平开放监管办法》向社会公开征求意见，这些都为提高天然气管网等油气基础设施利用效率、促进天然气市场主体多元良性竞争引进社会资本进入“混改”释放了积极的信号。

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