重磅 | 刘满平：改革开放以来我国油气产业主要成就
国家发展改革委价格监测中心刘满平
石油天然气产业是我国能源产业的重要组成部分，是工业经济运行的“血脉”，对保障国家能源安全、满足生产生活需要、促进经济社会持续健康发展具有十分重要的意义。在1949年至1977年的28年间我国油气产业从无到有，得到恢复和初步发展。而自1978年改革开放以来的40年，我国油气产业经历了4个阶段和许多重大事件，迅速崛起并发展壮大，取得了举世瞩目的巨大成就，为我国国民经济建设作出了突出贡献。
一、油气资源基础雄厚，潜力可观
常规油气资源丰富。根据国土资源部公布的油气资源评价结果显示，我国油气资源总量丰富，石油地质资源量为1257亿吨、可采资源量为301亿吨，同2007年全国油气资源评价结果相比，石油地质与可采资源量分别增加了64%和42%。截至2017年底，全国石油累计探明地质储量389.65亿吨，剩余技术可采储量35.42亿吨，剩余经济可采储量25.33亿吨。按照2017年的开采速度，还能开采18年左右。天然气地质资源量为90.3万亿立方米，可采资源量为50.1万亿立方米，同2007年全国油气资源评价结果相比，天然气地质与可采资源量分别增加了158%和127%。截至2017年底，全国累计探明天然气地质储量14.22万亿立方米，剩余技术可采储量5.52万亿立方米，剩余经济可采储量3.91万亿立方米。按照2017年的开采速度，还可以开采约41年。
非常规油气资源潜力可观。全国埋深4500米以浅页岩气地质资源量为122万亿立方米，可采资源量为22万亿立方米，具有现实可开发价值的有利区可采资源量为5.5万亿立方米。埋深2000米以浅煤层气地质资源量为30万亿立方米，可采资源量为12.5万亿立方米，具有现实可开发价值的有利区可采资源量为4万亿立方米。
二、油气国内生产能力不断增强
国内原油产量平稳增长，天然气产量快速增长。1978年我国原油、天然气产量分别为1.0405亿吨、137.3亿立方米，2017年我国原油达到1.92亿吨，是1978年的1.85倍，年均增长约2.11%。目前是世界第四大石油生产国，2017年产量约占全球石油总产量的4.4%左右。2017年我国天然气产量为1330.07亿立方米，连续7年超过千亿立方米，是1978年的9.69倍，年均增长约21.71%。目前是世界第六天然气生产国，2017年产量约占全球天然气总产量的3.9%左右。
油气加工能力增强。1978年我国炼油一次加工能力为9291万吨，居世界第十位。2017年增至7.72亿吨，已建成投产的千万吨级炼油基地达到26个。炼油一次加工能力与1978年相比增长8.30倍，年均增长18.27%，目前仅次于美国，居世界第二位。原油加工量从1978年的7069万吨增至2017年的5.7亿吨，年均增长17.66%。
三、油气进口规模扩大，结构有所优化
油气进口量增长较快，对外依存度不断攀升。自1993年我国由石油出口国变成石油净进口国以来，石油进口规模日益扩大，2004年成为全球第二大石油进口国。2017年我国原油进口量增加至4.1957亿吨，首次取代美国成为全球最大石油进口国。进口规模大约是1993年42倍，较2012年的2.72亿吨增加了50.25%。对外依存度达67.4%。我国自2006年开始成为天然气净进口国，进口量逐年攀升。2017年我国共计进口天然气955.47亿立方米，对外依存度达到38.43%。
油气进口来源呈多源化发展。40年来我国已初步形成了西北、东北、西南以及海上四大油气进口战略通道，品种不断优化、多元，保障了油气的稳定供应。原油进口来源国集中度CR3，2016年为39.28%，较2012年的45.55%下降了6.27个百分点。而天然气进口来源依然高度集中于少数国家：LNG进口来源国高度集中于澳大利亚、卡塔尔和印尼，CR3比例达78.44%，较2012年提高了3.13个百分点；而管道天然气进口方面，随着中缅、中俄油气管道的建成使用，有利于我国建成多元化的天然气进口格局。
四、油气消费占比提升，能源消费结构优化
我国是个“富煤、少油、缺气”的国家，这就导致长期以来我国能源消费以煤炭为主，能源消费结构不合理。1990～2005年煤炭在我国一次能源消费总量中所占比例平均为71.5%。随着用能方式不断变革、能源转型发展战略加快推进，能源消费结构出现两大趋势：一是煤炭消费的比重趋于下降；二是天然气等优质清洁能源消费的比重逐步上升。2016年，全国石油消费总量约5.7亿吨，比2012年增长19.3%；天然气消费2086亿立方米，增长39.3%。从能源消费构成来看，石油消费占18.3%，提高了1.3个百分点；天然气消费占6.4%，提高了1.6个百分点。
五、油气基础设施建设取得重要进展
为满足不断增长的国内油气资源调配需求，40年来我国油气管道、LNG接收站、地下储气库、国家石油储备库等基础设施建设得到全面发展，目前进入建设投产的高峰阶段。管道方面，截至2017年，我国油气长输管道总里程累计约为13.31万千米，其中天然气管道约7.72万千米，原油管道约2.87万千米（已扣减退役封存管道），成品油管道约2.72万千米，已初步形成“西油东送、北油南运、西气东输、北气南下、海气登陆”的格局。LNG接收站方面，我国第一个LNG接收站于2006年投产，截至2017年，已建成LNG接收站17座，开工建设和工程竣工共9座，总接收能力超过6000万吨/年。地下储气库方面，目前全国已建成11个地下储气库群共25座储气库，工作气总量目前为200多亿立方米，已初步形成京津冀、西北、西南、东北、长三角、中西部、中南、珠三角等八大储气基地。石油储备建设方面，至2017年年中我国已建成舟山、舟山扩建、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津及黄岛国家石油储备洞库共9个国家石油储备基地，利用上述储备库及部分社会企业库容，储备原油3773万吨，大约相当于我国36天的石油净进口量，成为世界上石油库存最高的国家之一。
六、油气国际投资与国际合作不断深入
改革开放前，我国总体上处于较封闭的状态，独立自主、自力更生地勘探开发陆上油气资源，依靠自己的力量发展油气工业，加工国产油气资源。随着我国对外开放范围的扩大和进程的加快，大批外资油气公司先后进入中国。目前中国石油企业已与外国公司签订了200多项石油合同和协议，以欧美大型石油公司为主的一大批外资大中型石油公司和专业公司进入我国油气领域，投资发展的重点是油气勘探开发、石油炼制、成品油营销等，并已取得了重大的进展。例如，道达尔、埃克森美孚、沙特阿美、科威特国家石油公司和俄罗斯石油公司参与的4个炼油项目已经建成、正在建设或正在推进中。外资在华已签约或达成意向性合约的合资建设加油站数目已达4300个，已建成加油站2000多个，约占全国9.72万座加油站的2.1%。
与此同时，我国企业“走出去”步伐加快，充分利用国际国内“两种资源、两个市场”，参与国际分工和国际合作，以形式多样、资源导向、项目多元、专业开发为特点的境外油气投资、油气国际合作的格局逐步形成。尤其是2013年“一带一路”倡议提出后，油气行业作为先行者，“走出去”的步伐迈得更快。截至2017年底，中国企业共拥有210个海外油气项目，多达27家中国石油企业，包括广汇、杰瑞等23家民营企业，海外业务遍及全球60多个国家和地区，油气对外投资总额超过了国家丝路基金总额。在“一带一路”沿线基本建成中亚与俄罗斯、中东、非洲、亚太等多个油气合作区。海外油气权益产量达到1.9亿吨油当量。其中，石油权益产量为1.5亿吨，天然气权益产量为450亿立方米。从合作方式看，既有单纯的资本投资，又有资产投资，参与具体项目合作等，合作领域方式趋向多样化。从发展趋势看，我国油气企业“走出去”正在发生大转变：从保障我国能源安全的一国保障思维，转变为着眼亚洲共同安全；从追求规模速度转变为制造标准、技术、人力资本的全方位“走出去”；从被动适应国际贸易规则转变为积极参与国际贸易规则制定和定价中心建设。
七、油气体制改革步伐加快，市场主体增多
油气改革方案出台，顶层设计完善。由于我国长期实行石油天然气上中下游一体化发展的体制，市场垄断程度高，导致进入壁垒高，市场竞争主体少。2017年5月中共中央、国务院出台《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，提出要还原能源的商品属性，充分发挥市场配置资源的决定性作用。并指明了我国油气行业体制改革的方向、目标、路径和任务，完成了油气体制改革的顶层设计，推动油气体制改革进入新阶段。
上游资源矿权改革试点积极推进。为打破油气勘探开发专营体制，我国出台了《矿业权出让制度方案》《矿产资源权益金制度改革方案》，深化矿权改革。并于2011年、2012年进行两轮页岩气招标活动，共出让24个区块，总面积为20002平方千米；2015年、2017年分别对新疆境内6个和5个常规石油天然气勘察区块进行公开招标和以挂牌方式公开出让；2017年在贵州、山西等地以“省部联合”形式探索开展页岩气和煤层气勘查区块竞争出让新模式。
进口原油“双权”陆续放开。2012年以前，国内拥有非国营贸易经营权的企业仅有20余家，进口原油量占国内进口原油总量的10%左右。继2012年我国将原油进口权向特定企业（中国化工集团）开放和2014年原油进口权开始向民营企业（新疆广汇石油有限公司）开放后，2015年我国又加速了进口原油使用权和原油进口权“双权”的改革进程。截至2017年5月，26家地炼企业获得进口原油使用权配额，16家企业获得原油非国营贸易经营权。
管网等基础设施准入进一步开放。首先是管道建设投资逐步向第三方放开。2013年，中石油引入泰康资产、国联基金600亿元资本成立了中石油管道联合公司。2014年出台《天然气基础设施建设与运营管理办法》，明确提出“国家鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施”。其次是向第三方公平开放油气管网设施。2014年《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》发布后，石油企业拥有的LNG接收站和管道向第三方开放使用取得了一些进展，如2015年中石油西气东输管道向广汇能源江苏启东LNG分销转运站实行第三方开放；2016年中国石油开放大连、唐山LNG接收站和永唐秦管道；中国石化为昆仑燃气、中国燃气等企业共代输天然气；中国海油利用广东省内天然气管网为江门华润公司、东莞新奥公司代输天然气。2017年底中海油和中石油“南气北调”。2016年按照政策要求，中海油、中石化和中石油先后在官方网站上公开了其拥有的长输管道、LNG接收站等全部基础设施信息，一些地方省份如山西等也向社会公开其省内的管网信息。
建立石油天然气交易中心，开展原油期货交易。石油天然气交易中心建设既是油气价格市场化改革的重要成果，又是深化改革的重要支撑。上海石油天然气交易中心于2014年12月组建，2015年7月试运行，2016年11月正式运行。重庆石油天然气交易中心于2016年8月启动筹建，2017年1月12日揭牌成立，目前已经试运行。还有一些省市在积极研究建立区域天然气交易中心。此外，我国还于2018年3月26日正式在上海国际能源交易中心开展原油期货交易。
下游加油站环节放开，市场竞争更加激烈。多年以来外资公司想要进入中国加油站市场，只能与中国公司设立合资企业，并由后者控股，导致在中国市场上的占比微乎其微。2018年6月28日国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，取消了对外资加油站建设、经营的数量与股比限制，意味着未来将会有越来越多的外资加油站进入国内，成品油销售市场竞争更加激烈。
八、油气价格进一步市场化
价格机制是油气体制中最核心和关键的环节，价格改革也一直走在其他体制改革的最前列，效果也最为明显。
原油价格完全市场化，成品油价格逐步与国际接轨。1998年以前的很长时期内，我国实行单一的计划定价体制和多年不变的低油价政策。1998年随着中石油、中石化两大集团重组，油价改革也拉开了序幕。当年出台的《原油成品油价格改革方案》基本确立了与国际油价变化相适应，在政府调控下以市场价格为主的价格形成机制。改革之后原油价格完全市场化，成品油价开始参考国际市场价格变化定期或不定期进行相应调整。此后，2006年实施石油价格综合配套改革，2008年实施成品油价格和税费改革，2013年3月国家抓住国际油价震荡下跌的机会进一步完善成品油价格机制，核心内容是缩短调价周期，调整国内成品油价格挂靠油种。将汽、柴油价格调整周期由22个工作日缩短至10个工作日，同时取消了国际市场油价波动4%才能调价的幅度限制。此举被誉为是成品油价格走向市场化的关键一步，此后成品油价格机制化调整成为常态，效果明显。
天然气价格市场化改革稳步快速推进。我国天然气价格市场化改革从2005年年底开始，当年将天然气出厂价统一改为实行政府指导价。之后受各种因素影响推进缓慢，2013年年底之前一直沿着“政府模拟市场”的思路推进。十八大以后，按照“管住中间、放开两头”的总体思路，天然气价格市场化改革稳步快速推进。首先是大幅度提高天然气价格市场化比例。2013年放开页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气价格，2014年放开液化天然气气源价格，2015年放开除化肥企业外的直供用户用气价格。2016年先后放开化肥用气价格，储气服务价格和储气设施天然气购销价格，2017年明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场交易形成。截至2017年，占国内消费总量80%以上的非居民用气价格实现由市场主导形成。第二是逐步理顺非居民用气价格。2013年实行天然气价格形成新机制，将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节，实行最高上限价格管理，并将定价方法由“成本加成”定价改为“市场净回值”定价，建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。第三是改革管道运输定价机制，构建输配领域全环节价格监管体系。2016年10月颁布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，遵循“准许成本加合理收益”的原则，对价格监管的范畴、对象，价格管理的方法、程序以及部分核心指标做出具体规定。2017年6月印发《关于加强配气价格监管的指导意见》，明确了配气价格的制定方法，确定了重要指标参数的选取范围，提出了加强监管的具体要求并建立了成本约束机制和激励机制，同时推进企业信息公开。2017年上半年国家组织12个成本监审组对13家天然气长输管道运输企业按照统一方法、统一原则、统一标准进行了成本监审。8月核定了长输管道运输价格，核定后的管道运输平均价格下降15%左右，并有2家管道运输企业第一时间主动宣布向第三方开放管道。
九、石油市场体系基本建成
40年来，我国油气产业顺应经济体制的改革要求，不断调整计划与市场的关系，理顺和推进国内油气企业经营管理体制改革，逐步形成了在国家市场监管体系宏观调控下，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的市场竞争体系。
国有油气企业竞争力大幅提升。改革之初，打破地区、部门分割的经营管理体制，先后成立中国海洋石油总公司、中国石化总公司和中国石油天然气总公司。1998年又打破上下游分割的经营管理体制，重组成立中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司两大上下游一体化的石油公司，为石油企业的一体化发展奠定了基础。之后不断深化和推进国有石油企业改革。先后经过扩大企业自主权，实行以承包制为主的“两权分离”（即所有权和经营权分离），以政企分开、重组上市、主辅分离、改制分流、专业化重组、深化内部管理体制改革、混合所有制改革等为主要内容的建立现代企业制度的改革发展过程，基本实现了由传统国有企业向新型国有企业的根本转变，使企业的竞争能力有了较大的提升。2001年，在美国《财富》杂志世界500强排名中，中石化、中石油分别排在第68位、83位，中海油于2007年首次跻身世界500强，排在第469位。2018年，中石化、中石油和中海油相应排名分别升至第3位、4位和87位。
多元化竞争格局初步形成。改革初期，油气产业完全是国有经济成分，目前已形成国有经济为主体、多元经济成分共同参与的多元化市场竞争格局。例如，在勘探开发领域，除三大公司外，还有延长石油等地方企业和多家外资公司参与；在炼油领域，合资合作规模越来越大，地方和民营炼厂原油加工能力约占全国三分之一；在油品零售领域，三大公司以外的加油站数量约占40%；在城市燃气领域，已形成国有、民营、外资企业多元竞争的局面。
十、油气技术进步不断实现新突破
改革开放以来，我国油气技术快速提高，装备制造能力明显增强，逐步打破国外公司的技术垄断，油气开采技术国产化水平日益提高。截至目前，我国已掌握了高分辨率地震、山地地震、水平井、多分支井、欠平衡井、超深井、三次采油等各种先进的陆上油气勘探开发技术；掌握了滩海和中深海油气勘探开发技术、复杂条件下的管道施工技术。高酸高硫原油加工和清洁油品生产技术、12000米特深井钻机、大口径高钢级油气输送管、百万吨级海上浮式生产储油系统等接近国际先进水平；新一代有线地震仪、地震数据处理解释和“两宽一高”地震勘探等核心设备、软件比肩世界一流；先进测井装备和软件已实现国产化；精细控压钻井、3000型成套压裂机组等重大装备打破了国外基础垄断。在页岩气等非常规勘探开发技术体系方面，已掌握了页岩气地球物理、钻完井、压裂改造等技术，具备了3500米以浅（部分地区已达4000米）水平井钻井及分段压裂能力。
审核：齐正平
编辑：邱丽静
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