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【专稿】全国城镇燃气安全排查及隐患整治的建议及思考

时间：2022-04-19 来源： 浏览：

【专稿】全国城镇燃气安全排查及隐患整治的建议及思考

原创 王海顺 天然气与法律
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作者: 王海顺 中国石油大学

中石油天然气销售分公司 新疆 乌鲁木齐 830001

（本文仅为作者观点，不代表本公号立场）

摘 要： 近两年来，全国陆续发生湖北十堰“6·13”、辽宁大连“9·10”、辽宁沈阳“10·21”、辽宁大连“10·24”、重庆凤山“1·7”、北京房山“3·15”等多起影响大较大的燃气爆炸事故，共造成近百人伤亡，经济损失巨大，燃气事故的多发频发，充分暴露了我国燃气行业历史欠账太多，安全形势严峻，严重影响到了人民群众的生命和财产安全。

为此，2021年12月初，国务院在全国范围内开展为期一年的城镇燃气安全排查整治工作，要求各地区、各有关部门及单位认真贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述，并按照李克强总理等中央领导同志批示要求，系统整治燃气安全隐患，有效防范化解重大燃气安全风险，坚决遏制群死群伤事故发生。

据统计，我国用气人口已经超过6.7亿人，全国城镇燃气的使用普及率已达到97.8%。当前，全国城镇燃气管网里程已达85万多公里，有近10万公里管道出现不同程度的老化，再加上当时建设标准比较低，以及日常维护、保养、更新不及时，燃气安全平稳运行风险很大，“十四五规划”期间，中央预算内也计划安排投资6400亿元，用于加快城镇燃气管道建设及管网更新改造，本文针对相关问题进行分析，并提出解决建议，以供参考。

关键词 ： 全国；燃气；排查；整治；建议

一、我国城镇燃气发展简史
城镇燃气主要包括人工煤气、液化石油气和天然气三大类。 我国城镇燃气先后经历了由人工煤气到液化石油气，再到天然气的发展历程 。
上世纪80年代初，国家出台了节能政策和财政支持政策，全国建成了一批以利用焦炉煤气和化肥厂释放气为主的城镇燃气利用工程，各省会城市及资源型城市基本都用上了人工煤气；90年代初，随着我国石油化工工业的发展，液化石油气产量大增，国家也出台了允许液化石油气进口的政策，取消了进口配额限制，沿海等地区首先引入了进口液化石油气，使液化石油气成为城镇燃气的主要气源；21世纪初，我国建成了陕京一线和西气东输一线，管道天然气在各大中城市得到了快速发展，部分人工煤气、液化石油气逐渐被替代，这也标志着中国城镇燃气进入到了天然气时代。2005年以后，中国城市化率大幅提高，城市新楼房的大幅增加对天然气的需求出现爆发式增长，目前城镇燃气年用气量已超过1000亿方。
现主要管道气源有中亚天然气、新青陕甘天然气、川渝天然气、中缅天然气、中俄天然气、陕甘宁新蒙晋煤制气、湘桂川渝页岩气；主要LNG气源有卡塔尔、马来西亚、印度尼西亚、澳大利亚、俄罗斯、美国等；气源最终形成“西气东输、北气南下、缅气入滇、海气东进、中气调峰”的供气格局，管网最终形成东西互补、南北并济、海陆互通的全国一张网体系。
二、我国城镇燃气的市场供应格局
目前我国城镇燃气的供应格局主要以国有控股、集团上市公司为主，主要城镇燃气企业有华润燃气、新奥燃气、昆仑燃气、中国燃气和港华燃气，规模较大的还有北京燃气、深圳燃气、天津能源、广州燃气、上海燃气、陕天燃气、重庆燃气和新疆燃气等。加之华东、华北及中东部大部分农村地区也实施了“煤改气”，相当一部分地方政府城投公司也参与到其中，部分外资及部分国有企业也开始转型进入到了城镇燃气领域，还有个别地处偏远、经济欠发达、人口较少的县乡镇，有民营企业参与，燃气企业呈现出了多元化趋势。
上游供应气源主要为中石油、中石化、中海油及部分煤制气、进口LNG等气源，中间托运商为国家管网。
三、目前城镇燃气领域存在的问题
近几年来，燃气事故频发，因燃气爆炸而伤亡的人数不断增加、经济损失也越来越大，燃气事故已经引起中央的高度重视，究其根源，问题主要包括以下几个方面：
1. 市场混乱恶意竞争安全投入少
燃气行业独家垄断会造成一家独大，也会让老百姓失去选择购买的权利，相应也没有竞争力量让燃气企业提升服务质量，独家垄断有时更会影响政府决策。但过多竞争，势必会造成相互压价，相互排挤，结果出现都开始亏损，最终造成各企业很难持续发展，很难形成合力，也很难确保安全投入，各企业抗风险能力下降，无法保证民生需求。
根据相关统计，全国有近3000多家燃气企业，这么大一个数字，充分反映了这个行业的竞争激烈程度 ，各省会城市、地级市因为楼盘还在继续建，所在燃气企业还能维持现金流和利润，可以持续经营，可以持续进行安全投入，但往往一些县级市县乡镇，楼盘、人口体量小，燃气企业本身就很难保持持续盈利，安全投入就不充足，然而政府为加强竞争，又引进一家或多家燃气企业进行竞争，有个别县市，一个县城就有20多家燃气企业，这样的竞争局面，谁都不盈利，谁都不想进行安全投入，谁都不去关心天然气的价格稳定和老百姓的公共安全，现有燃气格局下，县域城镇燃气成了行业隐患风险的重点。
2. 燃气工程设计标准偏低
燃气工程作为民生领域的基础设施投资，考虑到费用成本及老百姓经济承受能力，目前的设计标准，仅仅满足了燃气的最基本使用需求，所用工艺、技术、材料均为行业最低标准。随着我国城市化快速发展，大批城乡地区人口进入城市，这虽给城市发展带来新鲜活力，但也给燃气使用增加了更多风险。纵观多起燃气事故，除了管网达到使用寿命、管道老化、腐蚀穿孔、第三方施工破坏等造成泄漏爆炸外，还有相当一部分居民燃气爆炸，均因燃气灶具不合格、燃气胶管老化等造成燃气泄漏爆炸，更有许多老人一边炖肉，一边出去买菜致使锅烧干、忘记关阀而造成燃气泄漏爆炸。
燃气泄漏监测和泄漏报警切断功能目前在现有设计标准中没有完全强制体现，现有规范标准也没有强制要求用户加装报警切断装置、燃气灶具自带熄火保护和自闭关阀装置 ，部分城燃企业，在偌大个城市管理中，没有一套健全的信息化、自动化泄漏监测和控制系统，对全城市的燃气运行处于盲盒管理状态，致使出现泄漏情况后不能及时应急处置，不能及时强制切断，强制通风，安全风险很大。
3. 部分燃气工程质量不合格
工程质量不合格主要有擅自降低设计标准，施工单位不按图施工，偷工减料，材料不合格，焊接安装不合格，管道防腐不合格、管沟回填不合格等所致。部分施工企业为降低成本，还会不按设计施工，擅自降低设计标准，实际施工过程中，往往管道埋深不够，采购非标管道、管件、阀门或三无产品，管道焊接、安装均由非专业人员安装，部分钢制管道更没有防腐处理和阴极保护装置，管沟未按细土细沙回填，出现石头、混泥土块或铁钉角铁等覆压管道，破坏防腐层等情况。
更有部分燃气企业，无底线压降工程成本，无原则降低工程标准，致使工程质量下降，部分施工企业，在投标过程还采用低于成本价中标，中标后又将工程转包，多次非法分包、施工班组再层层分包，最终干出的工程质量可想而知，加之业主不专业，监理不履职，监管部门验收程序走过场等，最终出现劣质工程，为以后管道安全运行埋下隐患。
4. 燃气公司后期维护检查不到位
根据《中华人民共和国安全生产法》和《城镇燃气管理条例》规定，燃气运营企业应当配足专业的安全生产管理人员，并定期对燃气设施进行安全检查，而在实际运营过程中，部分城镇燃气企业因利润微薄，以节约成本，控制开支为由，往往不会配备足够的生产运行人员，加之安全意识淡薄，就很难做到安全检查全覆盖，致使好多问题长期存在，长期得不到整改。
在城市发展过程中，众多热力、通讯、自来水、电力等管网与燃气管道交叉，个别建筑、楼房、电力设备、树木等直接覆盖占压管道，城镇燃气设施被违规占压现象非常严重；个别燃气用户为了追求室内装修美观，私自将燃气管道改线，私自拆除燃气设施并不进行封堵，将燃气设施设置在通风不良的封闭建筑物内，私自拆除厨房门使厨房与卧室客厅连通，并使用廉价不合格燃气炉灶；也有个别商服餐饮企业因油烟过大，可燃气体报警切断装置失灵也未及时发现等。
这众多问题的出现，均因燃气公司人手不足而未进行全面检查和制止所致，现实中，越小的单位，问题会越多，这些日常出现的小问题，积聚多了就成了大隐患。
5. 年久失修管线更新改造不及时
根据《输气管道工程设计规范》GB 50251-2015和《城镇燃气设计规范》GB50028-2006，管道项目设计一般为30年，我国在90年代就开始了城市天然气的建设，尤其是上世纪的部分煤气管道、液化石油气管道还在部分城市服役，加之20年前燃气管网普遍施工标准低，管道老化、腐蚀现象非常严重，极易发生燃气泄漏事故，这些 到期的管线如何改，谁出钱，谁牵头，如何系统规划，成了目前面临的主要难题 。
四、全面隐患治理存在的困难
2021年11月24日，国务院印发了《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》，方案明确要求要坚持重点突破，盯准影响燃气安全运行的重点部位和关键环节，开展精准化治理，但在具体治理过程中还存在很多困难，主要有以下几个方面：
1. 到期管网数量巨大，整改资金很难筹措
根据住建部2020年统计年鉴，截至2020年底，我国城市天然气管道长度已经达到85万公里，又根据国家应急管理部的最新统计，全国有近10万公里管道到达使用年限，需要更新改造，每公里整改费按60万元计算，需要整改资金约6000亿元，这么大一笔资金，如何筹措是一个大难题，中央预算虽在“十四五”期间计划了这笔资金，但到目前为止，这笔资金到底怎么分，分给谁，什么时候分还没有明确。
整改是以政府为主，还是以企业为主，整改资金是政府全出，还是政府、企业、用户共同承担。燃气企业也有多种情况，大型国有企业、上市公司等抗风险能力较强的企业可以承担部分整改费用，但对于以接驳费续命的中小县域燃气企业、亏损企业，福利性企业来说，钱是个大问题，个别政府财政也无钱，是平均化分配，一事一议，还是一刀切等诸多问题还需要等待政策进一步明确。
2. 管网交叉错综复杂，拆旧翻新影响较大
城镇燃气管道路由多在马路两旁的绿化带、人行道与热力、通讯、自来水、污水、电力等管网并行，个别土地紧张没有人行道的山区城市、老城区，城镇燃气管道路由在马路底下，管道翻修难度极大，有的要切割路面，有的要移植树木，还有的要拆除花砖。与水电暖管网并行的管道，大多不能采用机械开挖，基本都是人工开挖，开挖手续因牵涉多家单位，协调难度较大。
施工过程中，还会经常造成自来水、污水、光缆被挖断，影响老百姓正常生活，容易造成老百姓投诉、上访，切割路面还会造成交通拥堵，道路封闭，给老百姓出行带来不便，由此，老旧燃气管道的更新，并不是一项能“说干就干”的简单工程。它牵扯到民生领域的方方面面，在面临工期紧，任务重，压力大的情况下，很难做到面面俱到，让各方满意。
3. 违章占压不好清理，谁先谁后各执其理
管道占压在城市当中非常常见，主要占压物有建筑、道路、厂房、民房、市政管网、电力设备、树木等，建筑物占压的危害主要是自身重量通过土壤对管道形成向下的挤压作用，造成管道下沉，焊口开裂，树木占压的主要危害是植物生长在管道上方，其自身重量对管道形成向下的挤压作用，还有其根系缠绕在管道上，对管道形成拉力、剪力等造成管道防腐层破坏，焊口开裂。建筑物的占压危害还有，一旦管道自然下沉，或管道自然腐蚀等造成天然气渗漏，天然气便会沿着建筑物的管廊、缝隙渗串至建筑物内，一旦遇明火或电气火花就会发生爆炸，非法占压管道危害极大。
根据《城镇燃气管理条例》第五章规定，燃气管道保护范围内，禁止建设占压地下燃气管线和燃气设施的行为，但在实际清理占压物时，个别政府部门不支持，部分单位不配合，树木牵涉园林及政府部门，道路、建筑、管网等涉及相关市政部门，不但协调难度大，清除时还需燃气公司支付大量赔偿金，一旦赔偿达不成一致，占压就会长期存在，隐患也将长期存在，青岛“11.22”原油泄漏爆炸事故的发生，充分说明了管道占压问题的严重性和危害性。
4. 私接乱改只能规劝，无权执法整改困难
在日常燃气入户安全检查中，经常发现部分住户为了追求装修美观，私自将燃气管道改线，私自对燃气设施移位，并将燃气表、报警器等封闭在橱柜内，有时也将厨房门洞直接拆除使厨房与客厅无隔离连通，有时也会使用不带熄火保护的燃气炉灶，燃气胶管使用10多年也不更换，个别商服餐饮企业因厨房空间有限，私自布设电气线路，与燃气设施没有保持合理安全间距，也有部分商户因厨房油烟过大，导致可燃气体报警切断装置和强制排风功能失灵。
根据《城镇燃气工程项目规范》GB55009-2021规定，家用天然气燃器具的安全使用寿命是8年，在查处问题后，燃气公司通常会给住户或商户开具安全告知书，一些安全意识较高的用户，会及时整改，但仍有一些用户，牵扯到更换费用及更换超期、劣质不合格燃气胶管、燃气灶、壁挂炉等问题时，往往表现很排斥，拒不整改，燃气公司没有执法权，不能强制用户更换，以致消除隐患困难。
五、全面隐患治理的目标及建议
根据目前国家应急部门专项查出的问题，城镇燃气领域安全隐患触目惊心，想要切实消除隐患，有如下目标和建议： 
治理目标： 一年内，即到2022年底，将全国运行满30年及以上的管道的10多万公里到期管道强制更新；2-3年内，即到2024年底，将全国运行满20年及以上的管道强制更新，2年内要求燃气企业加装管网泄漏监测及控制装置，3年内要求用户端消除所有隐患，新建燃气工程必须提高设计标准，将所有用户端增设报警切断装置、灶具熄火保护和自闭阀切断装置，新燃气表实现无线远传和网上充值功能，使燃气行业管理达到信息化、数字化、自动化、智能化、便捷化。
实施建议：
1、 根据国家应急管理部的统计，我国有近10万公里燃气管道达到设计年限，中央也计划拨付约6000亿元专项资金用于管网更新改造，但此项资金还没有说明如何使用，各级政府如何使用本笔资金，各省如何分配，各地区如何分配，各燃气企业如何分配均处于未知状态，希望国家尽快出台政策，也希望个别政府不要挪用，企业不要骗补，切切实实将该笔 整改资金落实到隐患治理上 。
2、 受国际油价波动，天然气价格上涨，各地燃气公司进购天然气已明显高于国家规定门站价格，终端价格又受地方发改委限价，燃气公司亏损严重，一定程度上影响企业的积极性，这对目前燃气行业大排查、大整改、大投入造成一定消极影响，希望 从国家层面有效抑制天然气价格上涨 ，确保行业稳定。
3、 城镇燃气企业以前的利润和现金流多为城镇燃气业务的接驳收入，这几年随着房地产行业发展减缓，城镇燃气企业收入明显减少，单纯靠售气业务，很难维持企业正常运行，希望各级政府加强成本监审，合理制定终端配气价格，确保企业合理收益，确保燃气企业可持续良性发展，谨慎特许经营， 合理引入竞争，避免恶意竞争 ，支持燃气行业留抵退税，对确实存在经营困难的企业给予相应补贴，择机适当提高终端民生气价，以确保企业良性循环，持续经营，并促使整改资金尽快到位。
4、 各地地方政府和各燃气企业，应 严 格招投标制度，不能无原则降低工程标准 ，施工单位不得将工程分包，非法转包，确保工程质量合格，地方监督部门应加强监管，住建部门严格市政动土作业，杜绝第三方破坏，政府相关部门应支持燃气整改工程，减免相关行政收费、建设押金、保证金等费用，安全部门还应监督企业是否按照《企业安全生产费用提取和使用管理办法》提取安全专项费用，用于安全生产。
5、 各级政府应优化营商环境，适度打破垄断，引入竞争机制，但要避免恶性竞争，支持或引进经营能力强、抗风险能力强，有社会责任感的企业投资天然气业务，对经营能力弱，抗风险能力差，无力承担社会责任的企业进行 整合或清退 ，各级国有企业、城投公司应积极参与燃气投资建设，确保民生工程持续稳定。
6、 各燃气企业应 加大科技信息投入 ，建立数据采集与监视控制系统，管网应设计远程燃气泄漏监测及控制系统，用气端应设计泄漏报警切断装置和燃气灶具自闭关阀切断装置，应急管理部门和燃气管理部门可以在调度中心远程监视燃气管网的运行参数，也可以远程调节压力或流量，可以远程紧急关闭阀门，也可以远程放空管道内的燃气，使系统达到智能监控，自动运行，远程切断，空中充值等功能。
7、 各级安全监督部门对燃气行业要 监督到位 ，各级政府、街道、居委会应该设专人专岗监督，燃气企业必须按要求配足生产运行人员，确保每户每处定期安检到位，发现问题及时整改，各级检查应不走形式，直查现场，燃气企业要 落实安全主体责任 。
8、 各级政府、燃气企业应通过电视、广播、物业等 加大用户安全用气宣传 ，引导燃气用户提高安全意识，规范安全用气，对新购燃气灶具及时引导，对已使用不符合规范标准燃气设施的，政府、燃气企业也可适当给予用户补贴，达到用户主动，政府支持，企业实施，各方共担。
结束语
天然气是一种商品，它具有市场属性，也具有公共属性。随着油价和气价的大幅波动，不少专家呼吁应该放开市场，随行就市，但天然气也具有公共属性，它是人们做饭取暖的最基础资源，是人民群众赖以生存的生活必需品，气价过高，势必会影响老百姓的生活质量，影响人民群众的幸福感。
但若气价过低，将会导致企业没有利润，没有利润企业就很难维持正常运转，也很难配足安全生产人员，很难提供优质服务，也很难确保安全的持续投入，以致形成恶性循环。如何平衡消除目前燃气行业面临的困局，各级政府应积极研究，尽快拿出相关政策，快速消除历史遗留隐患，最终确保行业持续健康发展，民生气价稳定，群众用气安全。

参考文献：

[1]全国人大.《中华人民共和国安全生产法》,2021(09).

[2]国务院.《城镇燃气管理条例》2016（02）.

[3]国家应急管理部.《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》2021（12）.

[4]陈新松.法律出版社《天然气行业法律实务3》.

[5]赵承雄.国防科技大学出版社《城镇燃气法律法规与政策》.

今日编辑：包坤

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