【深度】法制化视角下的管道天然气定价成本监审

城市管道天然气定价关乎国民生计，法制化视角下城市管道天然气定价的成本监审要符合法律法规，更要合理、透明。按照2006年发布的《政府制定价格成本监审办法》，定价成本监审是指政府价格主管部门制定价格过程中在调查、测算、审核经营者成本的基础上核定定价成本的行为。作为价格管理的重要手段之一，定价成本监审在推动企业持续发展、确保政府科学定价、保障人民利益等方面发挥了重要作用。当前我国城市管道天然气定价成本监审中仍然存在一些问题，必须进一步完善成本监审工作，之能够更好地服务于政府和企业，为我国经济社会持续健康发展作出更大贡献。

一、我国定价成本监审概述

（一）定价成本监审的内涵

《中华人民共和国价格法 》第 22 条规定：“政府价格主管部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”2002年发布的《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》第5条指出：“成本监审是指价格主管部门对经营者的成本进行调查、审核和核算价格成本的活动。”2006年发布的《政府制定价格成本监审办法》对相关概念做了进一步明确，即“定价成本监审是指政府价格主管部门制定价格过程中在调查、测算、审核经营者成本的基础上核定定价成本的行为”。

结合以上三部法律法规相关规定，可知定价成本监审至少包括以下几层含义：

（1）定价成本监审以各级政府价格主管部门为主体，具有行政行为工作属性；

（2）成本监审目录中规定的商品或服务生产经营成本是其主要监审对象；

（3）主要工作内容是对成本进行调查、测算与审核；

（4）任务目标是核定定价成本。

（二）定价成本监审的原则与意义

法制化视角下，定价成本监审的首要原则就是合法性，即定价成本监审工作必须是在国家法律法规的框架内进行，确保定价成本监审行为有法可依。在坚持合法性原则前提下，同时兼顾合理性、相关性及平稳性原则，后三项是定价成本监审的基础性原则。定价成本监审的相关性原则是指定价成本费用应与政府定价、政府指导价的商品或服务生产经营直接或间接相关。如在城市管道天然气定价成本监审中，类似城市管道天然气输配业务与管线建设成本就不能纳入到管道天然气定价成本中。定价成本监审的平稳性原则是指要确保定价成本的长期稳定性，避免频繁调整价格，进而影响到经济社会健康发展和居民的正常生产、生活。

定价成本监审的意义在于提升政府定价的科学性、合法性。定价成本监审不仅是提高政府科学、合理定价的重要制度之一，更是价格审批的法定前置程序。政府定价的科学性与合理性需要法制化的规范与约束，而定价成本监审有助于构建我国成本监审、价格制定与监督检查三位一体的价格监管机制。

二、我国城市管道天然气定价成本监审现状

（一）城市管道天然气发展及其自然垄断特征

根据燃气来源不同，城市燃气可分为液化石油气、天然气、生物质气与人工燃气等。根据供应方式的不同，城市燃气又可分为管道燃气与瓶装燃气，其中管道燃气包括城市管道煤气与城市管道天然气。城市管道天然气即通过天然气管网向用户提供天然气，其主要特征在于通过管道网络系统提供产品供应与服务。当前我国城市燃气主要以管道天然气为主。

2016年，我国常规天然气产量为1368亿立方米，同比增长2.2%，用气人口增至3.1亿。伴随我国城镇化发展步伐的加快，城市燃气管网覆盖面持续扩大，但仍然难以满足市场发展需求。相关统计数据表明，2016年～2020年我国城市管道天然气需求量将以年均8%的速度增长。基于用户基数扩大，多地整改工程步伐加快，天然气消费总量持续提升，侧面印证了居民生活受城市管道天然气的影响越来越大。在特定区域范围内，一家企业的经营成本低于两家或两家以上企业的经营成本即具有了自然垄断特征，城市管道天然气企业恰恰就是这种类型的企业，其具有以下几方面特征：

（1）城市管道天然气的网络经济特征。通过天然气管网向用户提供天然气输配服务，网络节点数量越多则流量越多，且边际投资效益不断增大；

（2）投资的沉淀性与专用性。投资的沉淀性即投资无法转移，投资的专用性即投资项目专属于天然气产品的生产与运输服务；

（3）生产的规模性与连续性。作为关乎居民生活的重要产业，天然气的生产与供应必须具备连续性与大批量性。为了满足市场需求，经营者、设计者、生产者必须充分考量管网建设的最大供应量与持续性。此外，城市管道天然气企业还要具备调峰能力，能够通过协调高峰与低谷的矛盾，平衡市场供求。

（二）城市管道天然气定价成本监审发展

我国天然气产业兴起于 20 世纪末期，而城市管道天然气定价成本监审起步于2002 年，发展至今至少经历了以下三个重要阶段。

第一阶段，监审工作起步阶段。 2002 年～2007年国家发改委（2002 年为国家计划委员会）相继发布了《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》《国家发展改革委重要商品和服务价格成本监审目录（第一批）》《政府制定价格成本监审办法》及《政府定价成本监审一般技术性规范》等一系列法规性文件，将城市管道天然气纳入到了定价成本监审范围。该阶段，法制化城市管道天然气定价成本监审工作逐渐在全国各地展开。

第二阶段，监审工作发展阶段。2007年广东省率先出台《城市管道燃气定价成本监审试行办法》，2008年～2011年江苏省、福建省、浙江省与四川省等多个省份相继出台相关管理办法，有力促进了天然气定价成本监审工作的进一步发展。

第三阶段，监审工作普及与完善阶段。随着全国多个城市广泛使用管道天然气，管道燃气成本监审工作中的一系列问题日益凸显，如核算标准不合理、核算指标不明确等。在此背景下，2014年江西省出台了《江西省城市管道天然气配气价格成本监审办法》，为解决相关工作中出现的问题提供了明确思路。 2017年9 月 1 日国家发改委对中石油北京天然气管道有限公司等13 家跨省管道运输企业进行了定价成本监审。该阶段可视为我国城市管道天然气定价成本监审的普及与完善阶段。

三、我国城市管道天然气定价成本监审中存在的主要问题及其原因

（一）城市管道天然气定价成本监审中存在的主要问题

第一，定价成本监审工作质量与工作效率有待提高。按照《政府制定价格成本监审办法》及《重要商品和服务价格成本监审目录》要求，需要进行定价成本监审的产品和服务种类繁多，不仅工作量巨大，且工作专业性非常强，对定价成本监审人员提出了非常高的要求。目前我国定价成本监审工作主要由价格主管部门承担，相关工作人员存在对定价成本监审工作认知不足、实践中专业性知识缺乏和经验不足等问题，导致定价成本监审工作质量与工作效率不高。

第二，定价成本监审工作透明度不足。纵观国内诸多城市管道天然气的最终销售价格，许多地方价格主管部门没有公开定价成本构成与成本监审结果，这容易导致公众对政府相关工作的不认可，不利于公众实施监督权。此外，很多企业仅仅只能从成本监审报告中得知相关结果，无法正确认知企业自身的问题所在，导致企业成本控制效果下降，削弱了定价成本监审对企业成本控制的价值。

第三，信息不对称问题凸显。定价成本监审工作的目的之一在于解决企业与政府间的信息不对称问题。在定价成本监审实践中，信息不对称现象非常普遍。一方面，企业为了谋求利益最大化，往往隐瞒或虚报产品和服务定价成本，给定价成本监审工作造成巨大阻力；另一方面，定价成本监审人员无法获取企业成本核算的所有信息，只能依赖于企业所提供的部分信息，造成定价成本核算不准确。

（二）产生问题的原因

产生问题的原因主要表现在以下三个方面。

一是法律法规不完善。目前，我国相关立法中，对成本监审人员权利与义务的规范相对缺乏，包括没有从法律层面对监审人员的任用、选拔进行规制。具体到我国城市管道天然气定价成本监审工作，现有法律法规仅仅涉及城市管道天然气的运输、安全生产和价格管理，对监审工作的法制性规范不足。

二是监审机制不健全。现有城市管道天然气定价成本监审工作仅限于间断性调定价监审，缺乏定期监审，致使城市管道天然气定价成本监审水平偏低。各地城市管道天然气监审工作方法不一，存在操作性不强、监审指标较为笼统等现象，不利于监审工作的长期有效开展。此外，各地监审工作手段过于传统、尚未建立相关数据库与专家库等，阻碍了定价成本监审工作的进一步发展。

三是监审双方责、权、利划分不够明确。鉴于定价成本监审机制及相关法律法规的不完善，导致定价成本监审双方责、权、利划分不明确，降低了定价成本监审工作的效率。

四、完善我国城市管道天然气定价成本监审的对策建议

（一）完善法律体系，制定行业法规

立法先行是完善我国城市管道天然气定价成本监审工作的重要基石。一方面，要通过完善法律体系，明确定价成本监审双方的法律责任与义务。另一方面，要学习借鉴国外先进经验，强化行业法规建设，以规范企业经营行为。通过制定城市管道天然气行业成本核算准则，不断规范企业经营行为，为定价成本监审工作顺利开展营造良好氛围。

（二）完善监审机制，强化监督力度

一方面，定期开展定价成本监审工作，掌握定价决策主动权。通过及时掌握企业成本变动信，消除信息不对称现象；另一方面，积极构建完善的价格听证机制，促使公众积极参与到定价成本监督中，不断提高政府定价的透明度。价格主管部门要高度重视定价成本监审工作，通过设置定价成本监审机构，积极培训相关工作人员等方式，强化定价成本监审机构的主体地位，提升其工作质量和效率。

（三）规范监审流程，协调多方关系

作为政府制定价格的前置程序，要明确定价成本监审工作是独立于政府定价环节的工作，不能将其与定价工作相混淆，同时规范定价成本监审工作流程。如在城市管道天然气定价成本监审中，必须要协调好与多个部门、多个利益关联方的关系，确保定价成本监审工作顺利开展。通过构建全方位监审管理体系，确保能够全面完整收集到企业信息，为下一步的价格听证工作提供科学的监审报告。

（四）创新城市管道天然气定价成本监审方法

目前，各省份制定的城市管道燃气定价成本监审办法并未对具体监审方法予以明确规定，导致各地监审工作方法不统一，且各地监审工作方法过于传统、老套，无法实现对企业成本数据的高效审查与核算。

总结各地定价成本监审工作经验，主要有以下四种类型监审方法。

一是资料审查法。以企业原始成本资料为依据，通过对企业成本资料的审查，得出最后监审结果。其优点在于可以有效规避企业与监审机构间的信息不对称，缺点在于需要耗费大量人力与时间。对企业财务费用、职工薪酬与广告费、业务招待费等的监审可以采用该方法；

二是实地监审法。由成本监审机构派员外驻到所要监审的企业，对企业实际用工情况及资产、资金占用情况进行实地勘察。其优点在于工作效率更高，缺点在于需要多方配合。对企业维修费用、固定资产使用情况及维修后资产使用情况等的监审可以采用该方法。

三是重点审核法。即通过重点审核或优先审核，与往年的审核结果对比，明确监审前后成本变化较大的项目。其优点在于可以节省人力、物力，缺点在于准确性不足。对企业销售费用与管理费用等的监审适用该方法。

四是异常变动监审法。即针对监审结果变化较大的项目进行深入分析，确保监审结果的准确性。其优点在于能够及时发现错误，缺点在于监审过程较为繁琐。对单位定价成本监审结果与单位购气成本检验等的监审可以采用该方法。

（五）借助互联网技术，构建人才与专家数据库

互联网技术的不断进步为提高城市管道天然气定价成本监审工作效率奠定了基础。通过构建完善的成本监审资料数据库与专家库，有助于降低定价成本监审工作的人工成本、提高数据的科学性和数据的使用效率。如通过分门别类的数据库信息，可帮助工作人员及时、准确查找信息；借助专家库专家的专业知识、专业技术，切实解决定价成本监审中的技术性难题，进而有效促进定价成本监审工作持续健康发展。

【参考文献 】

[1]安蓓.管道运输价改先行天然气市场化破冰[J].化工管理，2016（34）：52-53.

[2]云育兵.定价成本监审规范问题研究(上篇)[J].价格与市场，2014（6）：10-14.

[3]毛涛，杨绎.论我国天然气体制改革及完善[J].价格月刊，2017（7）：87-90.

[4]谢文昌，余兴平，胡彬.引入社会中介参与定价成本监审工作初探[J].中共乐山市委党校学报，2016（2）：77-78.

[5]曹敏.天然气气源和销售价格将由市场形成— —访国家发改委价格司负责人[J].中国经贸导刊，2016（31）：68-69.

[6]燕群.成立国家天然气管道公司的必要性及实施建议[J].天然气工业，2016（10）：163-172.