解读《天然气利用政策》

第28卷第2期天然气工业观点●论坛解读《天然气利，用政策》胡奥林(中国石油西南油气田公司天然气经济研究所)胡奥林.解读{天然气利用政策).天然气工业,2008,28(2):157-159.摘. 要随着我国经济和社会的持续快速发展,天然气需求量激增。为缓解天然气供需矛盾、优化天然气使用结构、促进节能减排，2007年8月30日,我国第一个《天然气利用政策)经国务院批准正式颁布实施。认真解读井严格执行这一政策,对我国天然气市场健康有序发展具有重大意义。从《天然气利用政策》出台的形势和背最入手,详细分析了政策的目的与意义、核心与关键,预测了政策的实施对天然气市场的影响，进而指出:政策将会随着环境和市场的变化面修正,结合我国天然气供应前景,可以断定:调整或取消《天然气利用政策》中的某些规定和限制只是时间问题。主题词天然气利用政策分析市场结构顺序影响2007年8月30日,国家发展和改革委员会公布面临巨大压力。了《天然气利用政策》(以下简称《政策)》)。天然气在.《政策》在这种形势和背景下出台,其目的是显我国能源消费结构中的比例仅为3%,国家却为它的而易见的,那就是发挥政府的宏观调控作用，控制并利用制定专门政策,可见天然气在我国社会经济和规范天然气利用，“缓解天然气供需矛盾优化天然能源发展战略中的重要性。因此，《政策》甫- -出台，气使用结构、促进节能减排”。其中,“缓解天然气供便引起了社会各界和媒体的广泛关注。认真研读.需矛盾”应是起草和出的《政策》的动机和出发点，《政策),更可充分体会到国家引导我国天然气工业“优化天然气使用结构”是为缓解供需矛盾、优化资健康发展的良苦用心，以及它对我国天然气市场健源配置所采取的措施和手段，“促进节能减排”则是康有序发展的积极影响。实现天然气利用的社会效益。在供需矛盾日渐突出的背景下，《政策》对于合一、目的与意义理利用和有效配置天然气资源，确保天然气供应的进入21世纪后,我国天然气工业和天然气市场稳定性和安全性,具有重要的现实意义。发展迅速,天然气消费量从2000年的245亿立方米二、核心与关键增至2006年的561亿立方米,天然气在我国一次能源结构中的比例也上升了0.6%。但是,随着我国经《政策》的核心之-是提出了我国天然气利用的济和社会的持续快速发展,天然气需求呈爆炸式增“指导思想和基本原则”,即天然气利用既要考虑天长,远远超出了国内天然气生产与供应的增速。这然气产地发展本地经济的合理需要,更要从全国一样,自2004年冬季起,北京市.江苏省、河南省、西安盘棋的角度由国家统筹规划，意在限制或控制那些市,甚至川渝等天然气主产区,相继出现了“气紧”或盲目的和不合理的需求或规划;而“坚持区别对待，“气荒”。另一方面,由于国内天然气价格与燃料油明确顺序,确保天然气优先用于民用燃气,促进天然和液化石油气等替代能源价格的巨大差距,诱生了气科学利用,有序发 展”则是明确指出,天然气应在许多地区不合理的天然气需求;产气区及其周边地首先保证居民生活消费的前提下,科学有序地发展区则想利用资源产地的优势,建设或规划建设附加其他消费领域;“坚持节约优先,提高资源利用效率”值不高的化工用气项目。这样，原本就很紧张的近体现了目前国家提出的建设资源节约型社会的基本中期供需矛盾进一步加剧，政府和天然气供应方则国策。作者简介:胡奥林,1955年生;现从事天然气经济研究工作。地址:(610051)四川省成都市建设北路一段60号。电话:(028)86012431. E-mail; hual jys@ petrochina, com. cn观点，论坛天然气工业2008年2月在此指导思想和基本原则下，《政策》提出了我长期以来,天然气化工利用在我国天然气利用国天然气利用的领域和顺序,这既是《政策》的重点消费利用中占据主导地位。并且,为稳定农业生产和关键(所用篇幅占全文的1/3以上),也是(政策》和保护农民权益,化肥生产的用气量和气价一直受引起社会各界关注的焦点(成为媒体评述的核心)。到政府的特殊惠顾。《政策》没有将天然气化工列为《政策》首先将天然气利用归纳为城市燃气、工发展对 象,是国家对我国天然气利用方向做出的重业燃料、天然气发电和天然气化工4大领域,然后综大调整。 粗略分析有三个原因:一是目前我国化肥合考虑天然气利用的社会效益.环保效益和经济效产量不仅能满足国内需求,而且还有部分出口;二是益,并根据不同用户的用气特性,规定了我国天然气国内甲 醇产能已经过剩，而许多天然气新产区的政消费利用的先后顺序,并将相关领域分为优先、允府部门还 在规划建设天然气制甲醇项目;三是天然许、限制和禁止四大类。气化工产品,特别是甲醇及其衍生品,市场变化快，城市燃气受到特别关照，它不仅是惟一的优先对原料气的价格十分敏感,一旦气价上调或市场供类利用领域,而且用户类型和用气项目繁多,表明国需发生变化,天然气甲醇生产将难于为继。家要实现城镇日常生活用能天然气化;允许类利用三、《政策》实施对天然气市场的影响领域有3类9种用户或项目,工业燃料是其核心,主要考虑因素是经济效益和环境效益;与国外许多国接下来,《政策》规定了“用气项目管理政策",并家不同的是,天然气发电被列入限制类或禁止类,而提出了 6项“保障措施”，连同前面的“天然气利用顺只允许在重要用电负荷中心发展天然气调峰项目，序",我国天然 气市场秩序将出现调整和变化，包括并且前提还必须是在天然气供应充足的地区;曾在以下几点。我国天然气利用中占有重要地位的天然气化工被列1.天然气消费结构将发生嬗变人限制类和禁止类,同时明确表示禁止再发展天然2006年,在我国天然气消费结构中,化工用气占气制甲醇项目。34. 5%,工业燃料(含油气开采业用气)占33.9%,发毫无疑问,这个天然气顺序是在充分考虑了我电用气占 5. 3%,城市燃气(含建筑及其他行业)国天然气资源状况和未来供应前景并结合我国国情26. 3%。相对多数国家的天然气消费结构,民(商)后作出的重大决定。资料表明,我国天然气资源总用气比例较低 ,仅约20. 6%(世界平均水平为29%，量47~52万亿立方米,可采资源量约20万亿立方欧盟和美国约38%),化工用气比例又过高(欧盟和米。但因人口众多且仍不断增长,人均占有量并不美国约 3%)。天然气的社会、环境和经济优势未能高。据美国《油气杂志》统计，截至2006年末,我国完全发挥出来。人均天然气探明储量仅为世界人均水平的4%。而《政策》实施后，我国天然气消费结构从此将发随着国际天然气市场价格持续走高,进口境外天然生质的变化,城市燃气利用的比例会迅速提高;天然气面临价格的挑战。虽然规划进口的项目(包括进气化工用气量将停滞不前并随着天然气消 费总量的口LNG)较多,但都因气价问题而停滞不前或进展增长,其消费份额逐渐下降;工业燃气比例稳中趋缓慢。这样,规范和调整我国天然气利用方向,按天升。由此,天然气消费结构将逐渐得到优化。然气对不同利用领域对社会、经济和环保的贡献择2.刺激城市燃气需求,推动民用气市场快速优发展，扼制或限制非理性天然气需求就成为了发展必然。根据《政策》的要求和规定,城市燃气的供应量事实上,天然气作为燃料利用最能体现其社会、不仅将会快速增 长并得到保证,而且在气源紧张或经济和环保优势。因此，《政策》将天然气燃料利用紧急情况下,享有先于其他用户的使用权。这将极作为优先类和允许类。这不仅表现出国家对城市环大地刺激我国的城市燃气需求,消费市场将会迅速境状况和提高人民生活质量的重视,也是优化天然发展和扩大。气消费结构的重要举措之一。天然气发电虽然也属3.天然气化工面临结构性调整燃料利用范畴并是当前经济发达国家的主要天然气尽管新建和扩建项目受到限制,但国家批准建利用方向之一,但我国煤炭资源和水力资源丰富,而设的化肥项目将获得长期稳定的天然气供应,企业近中期天然气资源相对不足。因此天然气发电只能将不会再因供气不足而面临开工不足的困境，从而作调峰发电小规模使用。促使其充分利用现有产能,发挥规模优势。而未经第28卷第2期天然气工业观点.论坛“国家批准”的小化肥企业则可能会“无米下锅”,前价逐步与国际气价接轨的必然趋势”,同时将“合理景暗淡。与偏远的天然气产区还有可能建设天然气调控价格”作为保障措施之一,表明要“逐步理顺天生产氮肥项目相反,天然气制甲醇的路线已经被封然气价格与替代能源价格关系”,发出了调整天然气死,其他以甲烷为原料的碳一化工项目也很难再有价格的信号。发展。因此，我国今后天然气化工将会出现氮肥生果然,《政策》发布70天后,国家发改委便宣布产一枝独秀的局面。提高工业用气出厂基准价和车用天然气销售价,提4.天然气发电受到制约价幅度达43%~60%,是1994年以来力度最大的一与煤发电相比,天然气发电没有价格优势。因次。可见国家理顺天然气价格的决心。此,天然气发电在我国发展迟缓,大多在电力需求高按常规,由于供气的要求更高，城市燃气价格-一峰时期使用,天然气发电厂和用气量都很少。这样，般高于工业用气价格。但是,限于目前我国CPI正《政策》的实施不会对发电用气市场造成冲击,只是高位运行,国家并没有像以往那样同时提高城市燃限制它的发展,影响沿海地区在建和规划LNG引进气价格，造成现在两者的位置颠倒。因此,可以预项目及进口管道气项目中的天然气发电项目。见，城市燃气价格将很快做出同样的调整。5.需求增幅会有所下降历史证明,任何政策的出台都不可能一劳永逸，国家权威机构和专家曾预计,2010年我国天然肯定会随着环境和市场的变化而修正。《政策》是在气需求量将达到1200亿立方米,2020年达到2000当前需求侧过旺而供应侧受制的形势下出台的。近亿立方米。《政策)实施后,由于天然气制甲醇、天然年来,国内天然气勘探不断有新的重大发现,进口中气制合成氨和天然气发电等大型用气项目将停止建亚管道气已取得突破性进展,福建省、上海市、宁波设,一些非理性的用气项目将重新规划,再加上价格市、唐山市的LNG进口终端也将在今后数年内逐步的调控作用,预期需求量将锐减。这样，虽然近期供投入使用，预计从2011年起我国天然气供应侧将发需矛盾还很难缓解,但中长期的需求增幅会有一定生重大变化。届时,继续执行现行的《政策》，将可能幅度下降。加之最近国内天然气勘探开发形势向制约我国天然气工业和天然气市场的发展,难于实好,原预计的供需缺口(2010年370亿立方米,2020现“优化能源消费结构，促进节能减排”的目标。因年900亿立方米)将缩小。此,《政策)在最后留下了另一个重要提示，即政策将“根据天然气供需形势变化适时进行调整”。四、《政策》的重要提示在这方面,美国的经历可以作证。上世纪60~《政策》实际上是-一份通过对天然气利用项目进70年代，由于天然气价格管制，美国消费需求极度膨行行政限制,来扼制不合理天然气需求的政策性文胀,但因勘探乏力,天然气剩余探明储量急刷下降，件。它可以起到一定作用,但并没有触及到造成天跨州天然气供应出现持续短缺。不得已,美国于然气供需矛盾的根本。事实上，造成我国天然气需1978年颁布了《天然气政策法》,部分解除天然气价求盲目膨胀的重要因素还包括:我国天然气价格背格管制,同时配套发布了《电厂和工业燃料利用法离其市场价值并与其替代能源价格相比过低。按等案》,限制天然气在某些工业部门的应用,禁止新建热值计,《政策》出台时,我国工业用天然气出厂价不燃气电厂 等。随着天然气勘探开发形势好转,美国到国内中质原油价格的30%,而在国际市场上,这一天然 气供应又由短缺变为过剩,为鼓励天然气消费，比例通常是60%~80% ,有的国家甚至与原油等价。美国国会在 1981年便撤消了对燃气电厂的限制,并可见，调整天然气价格水平,改革天然气价格形成机在 1987年取消了所有可能抑制天然气消费的全部制,利用价格杠杆和市场手段才是解决我国天然气规定供需矛盾的治本之策。据这一史实并结合我国天然气供应前景,可以事实上,国家也认识到了这个问题。虽然《政断定,调整或取消《政策》中的某些规定和限制只是策》没有明确提出,但其隐含的重要提示之一便是国时间问题。家要逐步提高天然气价格。《政策》先是在“制定政策的必要性”中指出，“国际天然气市场价格持续攀(修改回稿日期2008-12-24 编辑罗冬梅)升”,然后在“保障措施"中强调,要“充分认识国内气●159●