对美国天然气法律与政策的思索

NATURAL GAS天气对美国天然气法律与政策的思索杨凤玲王海旭杨庆泉(同济大学)摘要美国天然气工业历经了百余年的历史,政府在天然气的不同发展时期制定了不同的法律与政策。1938年颁布了《天然气法》,主要是加强政府对自然垄断的管道运输行业的监管;1954年制定的菲利普斯决议和1978年出台的《天然气政策法》虽然在天然气定价方面显得背道而馳,但都是为了解决当时的问題;1985年颁布的FERC436号法令与1992年颁布的FERC636号法令为天然气行业引入竟争、规范行业行为做出了重要贡献。美国天然气法律与政策的演进对中国的夭然气行业具有借鉴意义和参考价值。目前,中国天然气行业的发展还处于初级阶段,应结合我国的具休情况,借鉴美国的成功经验和失败教训,逐垆建立和完善我国的天然气立法与政策,促进天然气行业健康有序的发展。关键词美国天然气工业天然气法天然气管道公司地方配气公司终端用户美国的天然气工业发展历经了之长,避之其短,对我国天然气行天然气管道的建设耗资大且工期百余年的历史。为配合其发展,政业法律的制定具有实际参考意义。长。为合理配置资源,避免人力、物府制定了不少相关的法律与政策,力和资金的浪费,实现规模经济效虽然有些经历了反复,但多数是在美国天然气益,同时,考虑到管道公司运用市已有法律政策的基础上针对新问题法律与政的演进场势力定价的潜在可能性,美国政做出改进,进而使法规不断得到完府认为应该对天然气的输送进行监善,以促进天然气行业健康有序的美国的天然气工业经历了较长管。这也是美国天然气发展经历多发展。时期的发展,在其不同的发展时期年以后,管道输送和地方配气仍然我国天然气工业虽起步不久,存在不同的矛盾与问题。联邦政府处于政府监管之下的原因。国会授却已得到了较大的发展,特别是西为解决这些问题而制定了相关的法权FPC为州际管道公司的输送制气东输项目的启动,必将进一步推律政策,并使其不断完善,为天然定公平合理的价格,但井口价格和动我国天然气的利用与发展。但迄气工业的发展铺平了道路。州内天然气的输气和配送不受今为止,我国还没有出台一部天然下面介绍在美国天然气发展史FPC监管,由各州公用事业委员会气行业的法律,无法规范该行业参中,一些主要的天然气法律与政策负责监管。美国政府在因自然垄断与者的行为,进而规范整个天然气形成的背景及其所产生的影响。而无法引入竞争的情况下,首先对市场,也没有具体的政策来扩大天1.1938年的《天然气法》该行业进行了监管然气的有效利用。随着我国天然气该法规定成立美国联邦电力委2.1954年的菲利普斯决议工业的不断发展,要解决发展过程员会(以下简称“FPC”,是联邦能(Phi| lips Decision)中出现的各种矛盾和问题,政府必源管理委员会的前身)来管制州际20世纪40年代和50年代,美须制定出相关的法律政策。研究美天然气管道运输。国天然气工业发展迅速,但管道建国天然气法律与政策的演变,借其天然气输送具有自然垄断性,设速度相对缓慢,由此导致了天然天然气 NATURAL GAS气价格的急剧波动和一些地区的供改和完善,必要时甚至完全推翻。展需要一个过程,只有发展成熟应短缺,这也促成了1954年的菲利针对当时供应短缺的情况,美了,才能充分发挥市场的功能,在普斯决议的出台。根据这一协议,国国会在1978年还颁布了《电厂和市场还没完全成熟前,还需要政府国会授予了FPC设定价格限制的工业燃料使用法案》,该法案禁止的适当干预。美国天然气发展的这权利。新的工业锅炉和新电厂使用天然段历史教训对其以后的发展起到了美国最高法院决定:《天然气气,目的是为了保证对居民的供很好的借鉴作用,以后政府在实施法》应该包括对天然气州际管道和应。重大政策时都比较谨慎,逐步开井口价格的监管,并由国会授权1978年底,世界第二大石油出展FPC设定州际井口价格。口国伊朗发生政变,石油生产受到美国20世纪70年代天然气政这个决议确立了美国早期的天影响,世界石油市场供求关系失策和监管的失败,导致了80年代整然气供应结构:生产者将天然气销衡,油价暴涨;同时,天然气井口个天然气行业的危机。为使整个天售给管道公司,管道公司再销售给价格监管逐步放宽,生产者的积极然气行业再度起稳复苏,同时解决地方配气公司,最后由地方配气公性也不断提高。这两个方面的原因“照付不议”合同给答道公司造成司销售给终端用户。天然气供应链使天然气产量急剧反弹。管道公司的资金困难,分离管道公司的输送上的各个环节的价格也都受到了监只是向用户索取足够高的价格来补业务和销售业务就是一个很好的办管:前两个销售价格受联邦政府或偿它们向生产者支付的成本,而没法,此举也有利于削弱管道公司的州政府机构监管,终端环节的价格有去选择最具价格竞争力的天然气垄断势力。FERC436号法令正是受州或地方政府机构监管。供应商,因此,竞争性的市场还未在这样的背景下产生的。菲利普斯决议虽然控制住了价形成,这导致了天然气的盲目生4.1985年的FERC436号法令格的波动,但是由于设定的价格低产。20世纪80年代,美国经济受该法令允许管道公司为托运人于天然气实际的市场价值,导致了到贸易逆差和财政赤字的困扰,外提供平等的公开准入服务,用户可需求增加。同时,生产商利润微薄,加金融开放,引发了1987年的金融以直接与生产商协商价格,并与管便失去了勘探和开采动力。因此,危机,这在一定程度上影响了对天道公司签订独立的运输合同,但法最终导致了20世纪70年代的供应然气的需求。但市场本身的不成熟令没有强制性要求管道公司提供公短缺。人们将供应短缺归咎于对井与信息滞后,使天然气的长期供应开准入服务口价格的控制,针对这些情况,就合同不能快速反应这一信息,合同该法令促使州际管道公司把销促成了1978年《天然气政策法》的中天然气的预估价较高,这最终导售和输送职能分开,在天然气供应出台。致了80年代天然气的生产过剩。天方面引入市场竞争机制,从而给予3.1978年的《天然气政策法》然气过量供应导致的直接后果是:地方配气公司、大型终端用户更多颁布该法规的实质是成立联邦(1)自从80年代中期以来,由于管的选择自由。能源管理委员会(以下简称道公司对生产商的照付不议义务,随着FERC436号法令的颁FERC”)来直接改革天然气的定管道公司的利润率不断下降,影响布,20世纪80年代美国出现了天价。了管道的扩建工程;(2)天然气供然气销售商该法案宣布逐步解除对天然气过于求,井口价格急剧下降,对生FERC436号法令的颁布,使井口价格的管制,对1985年1月1产者造成了沉重的打击,许多生产管道公司的输送与销售职能逐步分日以后新井的井口价格不再控制。者不得不减产,天然气生产又一次离。管道公司一旦不提供天然气供从这一点来看,该法案与1954年的处于低迷状态,直到90年代才有所应服务,地方配气公司就需要自己菲利普斯决议正好相反。由此可回升。寻求可靠的供应商,并且与供应商知,一项政策的出台往往主要是为究其主要原因,在上游竞争性协商价格,而这些以前都是管道公了解决当时的问题,随着时间的推市场的发展还不成熟的情况下,政司所提供的服务。对于小型的地方移与条件的改变,有可能在新的阶府过早地解除了对天然气井口价格配气公司来说,一下子转变角色比段成为束缚该行业发展的绊脚石,的管制,使其依靠市场的价格信号较困难,并且作为一个地方配气公这样就需要有勇气对旧政策进行修来调节生产。由此可见,市场的发司,还应在任何情况下首先保证安NATURAL GAS天然气全供气,因此天然气销售商就应运1992年才全部强制执行。为什么会 variable,简称“SFV")。MFV的而生了。它们抓住了FERC436号经历这么长的时间?固定成本是通过预定费和使用费来法令出台后各方角色处于转变阶段这是由于,在不同的产业结构回收的,资本净值收益是通过使用的这一时机,抓住了小型地方配气下,不同部门所承担的风险也不尽费获得的,而SFV中的固定成本和公司角色转变困难这一特点,对其相同。管道公司在重组前,既是天资本净值收益都是通过预定费获得提供以前管道公司提供的销售服然气供应商,又是输气商,它承担的。这样,无论用户是否用气,都务,从而逐步确立了自己在天然气着保证供应和运输的风险。管道公能确保收回固定成本和获得资本净市场中的地位司的销售和输送职能分离后,它不值收益,这对管道公司的运作十分5.1989年的《天然气井口价再承担供应的风险,而将这一风险有利。这一规定使管道公司在重组格解除管制法》转交给了地方配气公司。地方配气后,仍能继续吸引投资者对管道进该法案的出台标志着天然气井公司有能力承担这个风险吗?这需行投资,使管道建设得以发展口价格管制的结束。它规定取消所要一个过程来使管道公司和地方配表1列出了采用MFV方法和有对天然气井口价格的控制,从气公司适应新的角色,于是就有了SFV方法时预定费与使用费的组成1993年1月1日起,允许井口价格从1985年的自愿提供准入到1992情况。由市场定价,引入自由竞争。年强制提供准入的过渡与适应阶成本回收方式对吸引管道投6.1992年的FRC636号法令段。从这一点可以看出美国在进行资、促进管道建设影响很大。中国该法令导致了州际管道公司的天然气行业改革时所持的谨慎态正处于天然气发展的初期,需要新重组:该法令强制性要求所有的管度。建很多管道,因此确立合理的成本道公司提供公开准入服务,将销售由此也可以看出:一项重大政回收方式,更有效地吸引投资者的和输送服务分离,用户可以自由选策的实施需要循序渐进,不能操之目光显得尤为重要。择供应商和管道输送公司。过急。否则,将会给社会带来不良美国从1995年开始实施第天然气销售商、地方配气公司的影响,甚至产生大的动荡。中国个“用户选择”试验计划,居民和和大型终端用户直接从生产者那里在制定天然气法律与政策时,也应小商业用户除了可以从地方配气公买气,其他用户可以从地方配气公考虑这一点,尽量让所有受到影响司购买天然气外,还有权利直接从司或者销售商那里买气,管道公司的当事人都有一个参与的过程,并销售商和生产者那里购买。我们知从传统的中间商变成单一的输送公有足够时间做充分的准备。道,地方配气公司的销售价格是受司,在FERC的监管下收取管输由于管道公司不再从事销售业到管制的,而生产者与销售商的销费。务,而只提供输送业务,公司的利售价格则由市场定价。随着试验计输送和销售实行分开定价,生润必将减少,从而影响到管道扩建划的逐步开展,地方配气公司逐渐产商卖给地方配气公司、销售商和项目的实施。因此,对于以服务成将销售职能和配送职能分开,扮演大型终端用户的销售价格由市场定本为基础定价的管输费,636号法着类似管道公司的角色。地方配气价,管输费受FERC监管,销售给令规定管道公司的成本回收方式由公司所经历的这一变革过程与管道终端用户的价格由地方公用事业委原来的修正固定变量法( modified公司以前所经历的重组相似,由于员会监管。fixed- variable,简称“MFV",主有管道公司转变职能的成功经验,从1985年颁布法令要求管道要运用于1988-1991年)转变成直地方配气公司转变角色时就相对比公司提供公开准入开始,一直到接固定变量法( straight fixed-较容易。表1MFV与SF方法的预定费与使用费MFV方法SFV方法预定费使用费(商品费)固定容量费(预定费使用费固定成本,长期债务;管固定成本;变动成本,非人工固定成本,资本净值收益,相关变动成本;非人工运行理费用;折旧费,折耗运行和维修费用;其他运行和税收,长期债务;管理费用,折和维修费用;其他运行费,摊销费,其他非所得维修费用,相关税收;资本净旧费,折耗费,摊销费;其他非和维修费用税;运行和维修费用值收益所得税;其他运行和维修费用天然气NATURAL GAS实际上,由用户自己选择供应气发展所走过的道路,发展过程中有所区别。商是一件比较困难的事,并且地方所遇到的问题,不同时期所建立的法律与政策一般只能很好地适配气公司承担供应天然气的责任也法律与政策及其演进对中国来说都用于某一时期,随着事物的不断发逐渐减弱,居民和小商业用户在供具有重大的借鉴意义。至少让我们展和条件的不断变化,对法律与政应紧张的寒冷季节对天然气的使用在发展天然气的过程中有了一个参策也应该做出相应的调整,否则就也难以保证。那为什么美国政府还照物,对出现的问题也有一个值得会成为阻碍事物发展的绊脚石。在要推广用户的选择权呢?借鉴的解决办法,但也不能照搬照实施一项新的重大政策时,可以先管道公司进行重组后,地方配套,还要结合中国的实际情况和自在部分地区试点,让所有当事人有气公司和大型终端用户有了选择供身所处的发展阶段。一个参与协商的过程,在试点成功应商的权利。随着供应商之间竞争美国之所以后来放开井口价后再逐步推广到整个行业的日益激烈,地方配气公司和大型格,是因为天然气生产不是自然垄每一次修订法案、调整政策都终端用户的用气成本下降很快,而断领域,有几千个生产者,他们之会波及许多事物,影响到社会各个居民和小商业用户的用气成本下降间存在着竞争,由市场定价就是要层面,政策的制定者应该首先权衡相对滞后,这对天然气的使用产生加强竞争,促使生产者降低成本。利弊。政策要逐步改变,逐步推广了负面的影响。为促进天然气工业输气和配送部分是自然垄断领域,才能保持整个行业的稳定的健康发展,政府将地方配气公司必须要有监管,否则管道公司和配中国的天然气行业还只处于起和大型终端用户选择供应商的成功气公司就会运用市场势力来侵害用步阶段,我们需要建设大量的管道经验推广到居民和小商业用户中。户的利益,从而损害整个天然气行及相关的基础设施,而这需要大量美国的天然气工业经历了一系业的发展。政府监管可以促使管道的资金投入。因此,吸引投资尤其列变革后,天然气需求量不断增公司和配气公司降低成本,从而降是私人资本和国外资本就变得尤为加,天然气的实际价格从20世纪80低天然气价格,增强天然气与其他重要。我国应该具有稳定的吸引投年代初开始下降。这从一个侧面证可竞争能源的竞争力。市场竞争和资的政策法规,保护投资者的利益明了80年代中期以后美国天然气法政府管制的最终目的都是要降低天从而吸引更多的投资来从事管道和律与政策改革的合理性和正确性。然气的终端价格,促进天然气市场相关的设施建设,不断开拓天然气如今,美国的天然气市场是世的成熟,推进天然气行业的发展。市场,促进天然气行业的发展界上最大的天然气市场。根据国际不应该将市场竞争和政府监管绝对行业管制机构要充分发挥作能源机构(IEA)关于“真正竞争对立起来,而是应该将它们很好地用,应尽早颁布符合我国实际情况性市场”的定义,美国的天然气市融合在一起,两者对于天然气工业的天然气法律与政策,以此来规范场巳经是一个真正的竞争性的市的发展都是不可或缺的。该行业,使行业参与者的行为受到场。目前,美国天然气占一次能源中国的情况比较特殊,生产者法律的约束,以促进我国天然气行消费总量的24%左右。其中,工业与管道公司的身份有所重叠,竞争业健康有序的发展。生产是最大的天然气用户,居民能很难引入,政府对天然气链的各个源消费的最大来源也是天然气,并环节都进行了控制。怎样在可以引参考文献且天然气在发电方面的利用正在快入竞争的环节引入竞争,在自然垄1 Natural gas pricing in速增长。断的环节合理地进行管制将是中国 competitive markets,IEA,198-12天然气发展中要逐步解决的问题。[2 Natural gas distribution美国天然气即使天然气发展到较高的程 focus on Western Europe,IEA,法律与政策的制定及度,进入了相对成熟的发展阶段,199-12演进对中国的启示天然气输气和地方配气仍然会处于[3] History of the natural gas政府的监管之下,这是因为自然垄 industry,htp// Www. Cl.meSa. azus中国的天然气行业还处于初级断的环节需要合理的监管来防止市阶段,而美国的天然气行业已经发场垄断势力的运用。但是监管的程收稿日期:2003-09-04展到了相对成熟的阶段。美国天然度应因天然气的发展程度的不同而编辑:刘倩如