新版《天然气利用政策》解读

110天然气工业2013年2月新版《天然气利用政策》解读胡奥林中国石油西南油气田公司天然气经济研究所胡奥林.新版《天然气利用政策》解读.天然气工业,2013,33(2):110-114摘要根据近年来中国天然气供需形势和市场的发展变化,国家发展和改革委员会于2012年10月14日发布了新的《天然气利用政策》(以下简称新《政策》)。新《政策》在原本原则和政策目标、天然气利用领域和顺序、保障措施等方面作了大幅度调整修改和重新界定,并制定了适用规定。为此,深入分析了新《政策》的出台动因、政策要点与目的、传递出的信号等。结果表明,新《政策》将促进天然气高效利用项目的大规模推广应用,大幅度地提升城镇天然气的气化率,推动天然气发电项目的建设,限制低效天然气化工项目的发展,加快天然气价格机制改革的进程,逐步建立起天然气交易市场。结论认为,新《政策》从优化资源配置、提高利用效率和节能减排的目标出发,明确了中国天然气的利用方向、利用领域、利用顺序和保障措施,对引导今后一定时期内中国天然气科学、合瑆地消费利用及促进天然气市场健康、可持续发展都具有重要作用关键词天然气利用政策新版解读市场利用方向利用领域利用顺序保障措施DOI:10.3787/j.issn.1000976.2013.02.022An interpretation of the new-version Natural Gas utilization PoliciesHu Aolin(Natural Gas Economic Research Institute of Southwest Oil & Gas field Company, PetroChina, ChengduSichuan 610051, China)NATUR. GAS IND. VOLUME 33, ISSUE 2, pp 110-114, 2/25/2013.(ISSN 1000-0976; In ChineseAbstract: Based on the investigation into the natural gas supply-demand status and the development and change of natural gas market, Chinese National Development and Reform Commission issued a new- version Natural Gas UtiliPolicies. Maca-tions and new amendments are reflected from these new policies in terms of policy principles and goals, natural gas utilization domainand sequence, supporting measures, etc. the application rules for these policies are formulated as well. In view of this, this paperfirst analyzes this new-version policy in the aspects of its motivation, key points and purposes, and other feedback information deliv-ered from it. With this new policy, more natural gas projects of highly efficient utilization will be popularized and applied extensive-the coverage rate of urban gas will be highly improved; natural gas power generation projects will be pushed forward; those low-efficiency natural gas chemical projects will be restricted; the process of natural gas pricing reform will be speeded up; and naturalgas trade market will be gradually established. In conclusion, starting from optimizing resource allocation, improving natural gas utiization efficiency, and saving energy and reducing emission, this policy formulates the direction, fields, sequence of natural gas utilization as well as the supporting measures. Within a certain period in the future these new policies will play an important role in guidng the consumption and utilization of natural gas in a scientific and reasonable way and promoting the establishment and sustainabledevelopment of a perfect natural gas market in ChinaKey words: natural gas utilization policies, new version, explanation, market, utilization orientation, utilization fields, utilization se-quence, supporting measures中国煤化工CNMHG作者简介:胡奥林,1955年生,高级经济师;现从事天然气经济研究工作。地址川有成邵府育路一段19号。电Hi:(028)86012431.E-mail:hualjys@petrochina.com.cn第33卷第2期安全与管理1112012年10月14日,国家发展和改革委员会(简2.1调整了政策目标称发改委)颁布了新的《天然气利用政策》(以下简称新随着天然气供应形势及发展趋势的改变,新《政策》《政策》)1。比照2007年8月出台的《天然气利用政将原《政策》“缓解天然气供需矛盾、优化天然气使用结策》(以下简称原《政策》)2,新《政策》在基本原则和政构和促进节能减排”的政策目标改为“优化能源结构,发策目标、天然气利用领域和顺序、保障措施等方面作了展低碳经济,提高人民生活质量,提高天然气在一次能大幅度调整、修改和重新界定,并制定了适用规定。国源消费结构中的比例提高利用效率”等。其意图十分家的一个能源消费政策,出台仅5年时间便作如此修明确,就是要提高天然气消费利用量,扩大利用范围,推订,实属罕见。因此,修订《政策》的背景与目的、修订进天然气替代成品油和煤等高碳能源,同时要从民生、内容及其原因,以及新《政策》对我国天然气利用和市利用效率和经济效益等方面考虑天然气利用问题。场发展的意义与作用等便成为我国天然气产业链各环2.2明确了天然气的范围节的企业、管理层和社会各界关注的问题。笔者结合新《政策》将天然气界定为国产天然气、页岩气、煤新、旧版《政策》的异同和变化,结合我国天然气市场供层气(煤矿瓦斯)、煤制气、进口管道气和液化天然气需现状和趋势,谈一些对新版《政策》的认识和理解以(LNG等。一方面使原《政策》中的“天然气商品”这及对今后市场发展的判断。个泛概念更加明确,并删除了天然气是“不含地下储气库注采气”这个错误提法;另一方面是基于当前我国煤1新《政策》的出台动因层气、页岩气和煤制气的发展现状与规划,将其纳入统1)2007年至今我国天然气工业和天然气基础设管理,确保资源的合理利用施建设取得突出进展,天然气供应形势已经并将持续2.3明晰了天然气利用管理主体发生重大变化。旧版《政策》的施行之际,正是我国新《政策》指出,国家发改委和国家能源局负责全天然气市场供需十分紧张,“气紧”或“气荒”在全国频国天然气利用管理工作,各省市发改委、能源局负责本频发生之时,颁布《天然气利用政策》的主要目的是要行政区域内天然气利用管理工作。从而将原《政策》中遏制不合理需求,缓解天然气供需矛盾”。现在,经过“利用管理主体”的“相关主管部门”这个模糊且不知所5年的不懈努力,我国天然气供应量和供应能力已极云的部门明晰为“能源局”,以避免出现天然气利用许大改善:与2007年相比,国内天然气产量从694×多政府部门都可以管又都不具体管的现象。108m3增至2011年的1025×10m3,天然气进口量2.4增加了天然气利用领域和用气项目(包括LNG和管道气)从38.7×10m3增至320×105新《政策》的天然气利用领域在原“城市燃气、工业m3,天然气市场供应量比2007年的732.7×103m3增燃料、天然气发电、天然气化工”4大类的基础上增加加612×10°m3。随着国内常规气和页岩气、煤层气等了“其他用户”类。与此同时,各利用领域的用户及用非常规气勘探开发的不断深入,以及中缅进口气管道气项目不但总数由20个扩大至26个,而且更加细化。和宁波、珠海等沿海LNG进口接收站的建设投产,预这表明,随着天然气消费量的增加,我国天然气利用领计2015年我国天然气供应量有望达到2500×103域在不断扩展,新增用户类别和用气项目在于根据其彻底扭转供应被动的局面用气特点,更加细致地划分用气顺序2)为兑现我国大气排放的国际承诺(2020年单位由“利用顺序”可见,“其他用户”领域和新增用户GDP二氧化碳排放量要在2005年的基础上降低40%及用气项目主要是近年国家大力推进的高效利用用户~50%)和发展低碳经济,需要扩大天然气利用领域和(如天然气分布式能源、天然气热电联产)、环境效益好利用范围,加大天然气替代成品油、煤及煤气的力度,的用户(如以天然气为燃料的新建工业项目、城镇工业大幅提高天然气在一次能源消费结构中的比重。天然锅炉燃料用气项目)、利用效率高的用户(如以天然气气供应形势的转变已为此创造了物质条件,但必须调为燃料的运输船舶、煤层气发电),以及调峰储气设施整和修改原《政策》中的不适宜部分,特别是天然气用等。但是,笔者认为,调峰储气设施并非天然气用户或户类别的划分和天然气利用顺序等。天然气利用项目,而是一种保供手段,将它们划入“利用顺序”行列2新《政策》的修订要点与目的中国煤化工2.5调整CNMHG基于前述动因,新《政策》对原《政策》作了调整、补作为主妄各之一,政》的“天然气利用充、修改和界定。顺序”作了较大调整。在数量上,优先类用户从4个增天然气工业2013年2月至12个,允许类和限制类由9个和4个分别减少到8执行国家规定天然气出厂价),推出天然气现货交易和个和3个;在用户类别上,有4类用户(集中式采暖用建立天然气交易市场,进而在期货交易所推出天然气户、热电联产项目、燃气空调、工业燃料和化工用户中期货交易。在随后国家发改委和能源局发布的《天然的可中断用户)从原来的允许类提升为优先类,天然气气发展“十二五”规划》中,提出了“研究建立国家级天发电则由限制类提升为允许类(不包括13个大型煤炭然气交易市场问题”,明确解释了这一新概念的含义基地基荷燃气发电);在用户分类上,涉及民生的用户、实际上,实行天然气贸易机制创新的另一个目的是发可中断用户和高效利用项目列为优先类,以气代煤、代现天然气的市场价值,推进天然气价格改革,这也是油项目和天然气发电列为允许类,而限制类和禁止类新《政策》和《天然气发展“十二五”规划》都将此举列人基本全是天然气化工项目。不难看出,调整天然气利天然气价格机制改革中的原因之一。用顺序就是在落实“政策目标”提出的要求2.6保障措施更加具体4新《政策》实施后的天然气市场发展为确保有效履行“天然气利用顺序”,新《政策》对经过10余年的资源准备和大规模的基础设施建此在“保障措施”中提出了具体要求,即“鼓励优先类、设,中国正迎来一波天然气利用浪潮,新《政策》的实施支持允许类、从严核准和审批限制类、不安排禁止类用并连同国家的《天然气发展“十二五”规划》,近中期内气量”。同时,要求地方政府出台针对优先类用气项目将有效引导我国天然气利用走向优化高效和绿色的和高效利用项目在规划、用地、融资、收费和价格等方轨道,对我国天然气市场的可持续发展产生积极影响,面的扶持政策和支持政策,加快其发展速度。主要有:3新《政策》发出的信号4.1促进天然气高效利用项目的大规模推广应用推动天然气高效利用是新《政策》的核心,也是落天然气价格改革是我国资源性产品价格改革的重实国家节能减排规划的主要措施。为此,新《政策》将点之一,但因其在一定程度上涉及民生问题,政府历来现有技术成熟的天然气高效利用项目,如天然气分布持审慎决策、稳步推进的态度。新《政策》在“合理调控式能源、天然气燃料(LNG)运输船舶、煤层气发电和价格”的保障措施中,除延续近年来提出的“深化天然天然气热电联产项目等,都划入天然气优先利用类别气价格改革,完善价格形成机制”外,将原《政策》中的以保证它们在用气量项目规划、融资和收费等方面优“逐步理顺天然气价格与可替代能源价格的关系”改为先权。实际上,近来全国许多地区都在发展或规划发加快理順天然气价格与可替代能源价格的比价关展天然气分布式能源,以及LNG运输船舶、城际公交系”增加了“建立并完善天然气上下游价格联动机制,和货运汽车项目,新《政策》将进一步促进各地方政府研兖推行天然气季节差价和可中断气价等差别性气价和企业大力开发和建设这些高效利用项目的积极性,政策”。它所传递出的信号是:①表明近中期我国天然以实现天然气资源的优化配置和高效使用。气价格改革目标之一是气价应与油价形成合理比例,4.2城市天然气气化率大幅提升目前我国天然气最高出厂价(工业用气)与WT原油加大天然气在城市燃气中的应用力度是新《政策》的等热值价格(39.8%),比价过低,国家要加大天然气的主要目标之一。为此,新《政策》不但明确要大力推价格调整的幅度和频率;②今后上游天然气出厂价或进天然气燃料汽车的应用范围,还将原《政策》中的2管输费调整后,下游终端天然气消费价格可以按规定个允许类城市燃气项目提升至优先类,并将“中央空及时顺价调整,不用再经过听证会等程序,以确保国家调”项目扩大为“燃气空调”。这样,加上保障措施的优政策的严肃性和执行力,同时避免调价时间差给天然惠政策和国家关于城镇化建设的目标(从目前的气销售企业,特别是城市燃气公司带来天然气购销价51.3%升至2020年的55%),我国天然气的城市燃气差损失;③将逐步完善天然气价格体系,增加诸如天然用量和用气项目将有较大幅度增加,天然气会逐步完气高峰气价、季节差价、阶梯气价和可中断用户气价等全取代城市特别是大中城市的煤气和液化石油气。预价格科目,利用价格杠杆削峰填谷,保障供应。计其在天然气消费结构中的比例将会由2010年的约新《政策》传递出另一个重要信号是,首次提出了24%升至的?左,切地工业燃料用气天然气贸易机制创新”概念并表示要予以支持。笔者成为天然气中国煤化工认为,这是国家打算改革我国传统的天然气交易方式43推动建CNMHG(中长期购销合同,合同气量一年一签,日供气量固定天然气发电是当今世界天然气利用的重要领域之第33卷第2期安全与管理113·发电用气约占天然气消费总量的40%,并且是全4.6推出管道天然气现货交易,逐步建立天然气交易球天然气需求增长的主要动力。相比之下,在我国天市场然气消费结构中,包括采暖在内的发电用气量仅占在我国推行天然气现货交易的必要性和重要性已16.8%。要大幅提高天然气在我国能源消费结构中的得到政府能源主管部门和天然气生产、供应和消费企份额并兑现大气减排的国际承诺增加燃气发电量和业的认同。早在2010年10月,上海石油交易所就推减少煤发电量是最优选择之一。新《政策》将天然气发出了LNG现货交易。2012年5月,在国家发改委、能电列为允许类,改变了原《政策》中只允许在重要用电源局的倡导和组织下,该所又开展了迎峰度夏的LNG负荷中心且天然气供应充足的地区建设调峰发电项目现货交易,市场反应积极。然而,要真正实现天然气现和限制在非重要用电负荷中心建设天然气发电项目,货交易对平衡市场供需优化资源配置发现天然气市为天然气的发电利用开了绿灯。但是,在我国,天然气场价值和形成天然气市场基准价格的功能,必须开展发电还存在电力竞价上网的门槛,在相应的扶持天然管道天然气现货交易并建立天然气交易平台或天然气气发电的电价或气价政策出台之前,大规模建设天然交易市场。目前,政府部门、天然气生产与供应企业、气发电项目还不现实,但发展速度肯定会超过前10交易所和一些大用户都在积极研究我国管道天然气现年特别是天然气资源产地(进口到岸地)和经济发达、货交易的方式、运行机制和监管办法,并形成初步发展电力需求量大的地区方案和建议1。一旦国家政策许可,管道天然气现货4.4低效天然气化工项目再难发展交易便可在成熟的区域市场展开,并逐步在全国范围天然气化工曾在我国天然气利用领域占有相当重内实行,最终建立起一个具有国际影响力的中国天然要的地位,用气比例最高超过40%1。21世纪以来,气交易市场。随着国家逐步理顺天然气价格和化工产品市场疲软,天然气化工的经济效益大幅滑坡,条件较好的大型天5结束语然气化肥装置也主要依靠国家的优惠气价政策得以生新《政策》从优化资源配置、提高利用效率和节能存。依据新《政策》,天然气化工项目仅有天然气制氢减排的目标出发,制定了我国天然气利用方向、利用领项目还会有条件的发展,其余全部以天然气为原料的域、利用顺序和保障措施,对引导今后一定时期内我国化工项目均被限制或禁止,基本终结了我国天然气化天然气的科学、合理消费利用和促进市场健康、可持续学工业的发展。事实上,从市场和经济效益的角度,即发展具有重要作用。笔者坚信,只要各级地方政府、天使政策不禁止,天然气化工本身也不可能再有作为,除然气供应企业和用户切实履行新《政策》的规定,并配非国内天然气资源勘探开发取得像美国页岩气革命那套出台相应的实施办法或监管措施,天然气必将为样的历史性突破。2020年我国实现GDP和人均收入“两个倍增”做出更4.5天然气价格机制改革的进程加快大的贡献天然气价格改革已列入国家“十二五”期间资源产品价格改革的主要目标。虽然国家早已提出我国天然参考文献气价格改革的最终目标是实行市场定价,但从我国天[1]国家发展和改革委员会天然气利用政策[EBOL].(2012然气工业的体制、机制和天然气市场环境与条件看,实10-14)[2012-11-28].http://www.sdpcgov.cn/zcfb现天然气竞争性市场定价的路还很长。因此,当前乃National Development and Reform Commission (NDRC)至今后相当长时间内我国天然气价格改革将集中在理Natural Gas Utilization Policy [EB/OL ].( 2012-10-14顺价格水平、建立价格形成与调整机制、完善价格体系[2012-11-28].http:/www.sdpcgov.cn/zcfb.等3大任务上。其中,由于目前我国天然气平均门站[2]国家发展和改革委员会.天然气利用政策[EBOL].(2007价(约1.50元/m3)与LPG出厂价、燃料油批发价的08-30)[2012-11-28].http://www.sdpcgov.cn/zcfb.比价太低(分别为26.7%、26.4%),根据新《政策》提National Development and Reform Commission (NDRC)Natural Gas Utilization Policy [ EB/OL].(2007-08-30)出的“加快理顺”要求,预期国家会加速天然气出厂价[2012-11-28].http://www.sdpcgov.cn/zcfb格调整步幅,缩小其与替代能源价格的差距。为此,地[3]康建国d中国煤化工中国天然气市场发方政府、天然气利用行业和个人必须充分认识到我国展策略[CNMHG1: 3-7.天然气价格水平调整和价格形成机制改革的必然性,KANG Jianguo, HU Aolin, MOU Yingshi. Natural gas作好心理上和企业发展战略与规划上的准备。market development strategy in China under the back天然气工业2013年2月ground of globalization[J. Natural Gas Technology and e-[8]华贲中国低碳能源格局中的天然气[J.天然气工业,[4]康建国.全球天然气市场变化与中国天然气发展策略思考HUA Ben. Natural gas in the low-carbon energy structureJ].天然气工业,2012,32(2):5-10of China[J]. Natural Gas Industry, 2011, 31(1): 7-12.KANG Jianguo. a discussion on global natural gas market[9]胡奥林,秦园于智博等.2011中国天然气报告[R]成都hange and Chinese natural gas development strategies[J]中国石油西南油气田公司天然气经济研究所,2012Natural Gas Industry, 2012, 32(2): 5-10.HU Aolin, QIN Yuan, YU Zhibo, et al. 2011 natural gas[5]胡奥林,王小明.天然气供应安全及其应对策略[J].天然气report in China[R]. Chengdu: Natural Gas Economy Re-工业,2008,28(10):125-129search Institute of PetroChina Southwest Oil &GasfieldHU Aolin, WANG Xiaoming. Safety of natural gas supplyCompany, 201and countermeasures[J]. Natural Gas Industry,2008,28[10]胡奥林解读《天然气利用政策》[J.天然气工业,2008,28(10):125-129[6]陆家亮.进口气源多元化是保障我国天然气长期供应安全HU Aolin Explanations on China's National Gas Utili的关键[J.天然气工业,2010,30(11):49zation Policy[. Natural Gas Industry, 2008, 28(2): 157LU Jialiang. Diversified gas importing sources: A key to159guarantee safe and long-term gas supply in Chinal门].Natu-[1]胡奥林秦园,陈雪峰.中国天然气现货交易构思[J天然ral Gas Industry, 2010, 30(11):4-9气工业,2011,31(10):101-1047]何春蕾,周国栋,姜子昂,等.全球环境下的中国天然气供HU Aolin, QIN Yuan, CHEN Xuefeng On spot transac-应安全[门.天然气工业,2010,30(1):123-126.tion in natural gas market in China[J]. Natural Gas Indus-HE Chunlei, ZHOU Guodong, JIANG Zhi'ang, et al. Safetry,2011,31(10):101-104supply of natural gas in China under global environment[JJ. Natural Gas Industry, 2010,30(1): 123-126.收稿日期2013-01-21编辑赵勤)我国LNG应用迎来快速成长期中石油、中石化、中国海油去年大幅度扩建液化天然气(LNG)加气站,一直徘徊不前的船舶燃料应用也取得突破性进展,使得我国LNG应用进入了快速增长时期。”近期中国工业气体工业协会秘书长洑春干指出,一向专注于上游能源和设施建设的石油巨头,强势介入终端市场将优化我国LNG产业的应用发展作为LNG终端应用的中间设施,2012年全国LNG加气站建设出现跨越式发展,而三大石油巨头的表现尤为抢眼。据安迅思息旺能源统计,截至2012年底,中石油已投产LNG加气站约300座,而中国海油也已突破100座。中石化尽管进入LNG业务较晚,但也在积极规划,并已建成6座LNG加气站。而在2011年5月,全国LNG加气站加起来才仅有100余座。据悉,“十二五”期间,中石油预计新建LNG加气站5000座,中国海油将新建1000座,昆仑能源有限公司将新建1000~2000座。加气站建设的大力度加码使三大集团的LNG终端销售大有起色,增强了掌控市场的能力,并推动国内LNG应用的快速发展。2011年LNG销量还仅有3.1万吨的昆仑能源,去年LNG销售量已达到31.5万吨,增长9倍以上,跃居行业第二。中海石油气电集团也首次进人LNG销售量前十之列。洑春干表示,到“十二五”末,我国LNG加气站运营数量将是目前的6倍。加气站增多使中心城市进一步辐射周边地区,城市公交应用扩大,城际客车和重型货车发展迅速。目前,全球有84个国家推广天然气汽车,近10年保有量年均增长22.9%,2011年达到1519.3万辆配套加气站近2万座。国际天然气汽车协会预测,到2020年天然气汽车将达6500万辆,天然气汽车在全球已进入快速发展期。在我国,目前LNG汽车保有量约4万辆,2015年有望达到250万辆,年需要用气150亿立方米。除了LNG汽车,船舶用LNG燃料应用在去年也取得了突破性进展,进一步扩大了LNG的应用10月.中海石油气电集团与国家渔船检验局签署《清洁能源战略合作框架协议》,开启了LNG作为动力燃料在渔船中国煤化工湖北武汊江苏宿迁、安徽芜湖、广西桂林、天津滨海等地均已有LNG燃料船舶投入使用,CNMHG(天工摘自《中国化工报》)