煤炭产业市场进入管制初探

中外能源第8期SINO-GLOBAL ENERGY●13●煤炭产业市场进入管制初探康纪田(湖南娄底行政学院,湖南娄底417000.摘要自2005年以来,在全国开展了大规模的煤炭资源整合。与此同时.<煤炭法)进入修改程序,修改的基本月的足将煤炭资源整合的成果用法律形式固定下来。2009年底,正在修改中的《煤炭法>首次提到建立行业准人制度。煤炭资源整合仅是一种事后处置,应当由事前管制的市场准入制度取代常态化的资源整合。市场进入管制研究的主要对象是实质性进人管制理论,一般分为经济性臂制和社会性管制。<煤炭法)在设立市场进入门槛时，必须在明晰政府与市场分T.的基础上,准确界定市场进入管制的目标和对象。煤炭行业表现为经济的负外部性,属于市场失灵时的表现。煤炭行业进入管制的重心应是安全和环境的社会管制.是预防风险和威胁发生的事前臂制.事中监督与事后处置只能作为事前管制的辅助和连续状态,<煤炭法》的修改中应设专章规定体现社会管制的特许权制度。煤炭行业不需要基于过度进人的经济管制,其理由-是因信息缺乏而导致政府失灵;二是因资本优势而出现资源垄断;三是因管制而滋生权力腐败。对于符合规划和计划的煤炭资源资产,应当允许其在流转市场白由进入。关键词煤炭法资源整合市场进入管制社会管制事前管制特许权制度自由流转1前言整合的一个显著效果,就在于将政府认为多余的市我国煤炭产业政策在产业准入方面对产业布场主体“赶出”了市场,达到政府证实为已是最优市局、建设规模和技术标准、资源回收率、产业集中度场产业结构为止。等做出了一些相关的规定。然而这些规定并不适应就在煤炭资源整合政策出台的同一年,已实施.我国目前发展方式转型的时代要求一偏重于 以了10年的《煤炭法》进入修改程序。修改的基本目提高市场经济效率为目标而设置准人制度,至于以的是将煤炭资源整合的成果用法律形式固定下来，社会公平为目的的市场准人管制则显得稀缺;由于因此当时确定的《煤炭法》修改的基本方向与煤炭矿业制度相对迟滞(矿业也包括煤炭市场),已有的资源整合的主要目标相吻合。到2009年底,“正在.市场准人制度的操作性较差;多数制度处于政策层修改过程中的《煤炭法》首次提到建立行业准人制面,没有上升到法律的位阶。因此,笔者借《煤炭法》度。预计煤炭行业具体的准人标准将据此另行研究修改之际,对煤炭市场的进入管制做些探讨,以期设立。目前,我国煤炭行业尚未建立统一明确的行对煤炭产业政策调整提供参考。业准人标准体系”121。2资源整合和煤炭立法催生市场进入管制研究对于煤炭资源整合的政策，有学者曾强调,大由于市场进入一直是低门槛,从而造成了“多、规模的煤炭资源整合结束后，煤炭企业的资源整合小散”的煤炭开发局面，因此必须进行煤炭资源整将进入一种“常态啊。实际上,常态化的资源整合是合。自2005年发布《国务院关于预防煤矿生产安全不可取的,应当由市场准人制度取代资源整合。煤事故的特别规定》以来,在全国开展了大规模的煤炭资源整合运动,确实取得了成效。例如山西省,到2007年6月30日,全省煤矿(井)由整合前的4389基金项中国煤化工金项目“依物杈二元"(编号:09YBB185)座减少为2730座,压减比例达到38%;到2009年，MYHCNMHG又将矿井数减少到1053 座,将办矿主体从2000多作者简介:康纪田，湖南娄底行政学院法学制教授，课题负责家减少到130家,市场主体减少94%"。煤炭资源人,主要从事矿产资源法研究。E-mil:kjt8091@126.com中外能源●14●SINO-CLOBAL ENERGY2010年第15卷炭资源整合仅是一种不得已而为之的事后处置,是.安全与健康风险、对周围环境的威胁等。即使是在人为地对已经出现的市场主体过多、过乱的趋势予高危行业中,煤炭生产的副产品也最多,比建筑、化以矫正而实现市场的均衡;市场准入制度是指为了工等行业更具有风险、更加容易破坏环境。生产煤一定目标而设计系列进入标准,对于符合既定标准炭时伴生的所有副产品都暴露在公共场合,被该场要求的则允许进人市场,这是一种事前管制。两者合相关联的多数人所“消费”,从而对“消费”这些副对比,不仅只是在形式上将政策上升为法律,而更产品的人在生命健康以及生活等方面造成损失。相重要的在于后者能合理配置资源以避免事后处置关联的他人承受的损失有两个特点:一是没有协议的浪费,是一种有效率的制度选择。因此,《煤炭法》而意外地被迫接受生产方所造成的损失;仁二是引发的修改方向是对全国大规模煤炭资源整合政策的损失的生产方并没有补偿相关联人的损失,意味着提升,是煤炭产业走向法制化的一大进步。生产方的成本转嫁给了相关联的他人。其特点表现市场准入制度,西方- .般称为市场进入管制制为经济的负外部性,属福利经济学中较典型的外部度。市场进入管制是政府管制的主要形式之一,是不经济性。指由政府干预限制甚至禁止某些成员或产品与服应当将外部不经济内化于生产方的收益之中,务进人特定市场领域,或者规定企业成员进入市场让生产方承担应该承担的成本而阻止其转嫁给他前必须达到特定标准。它是为了解决市场经济主体人。这就要求生产方不生产副产品而生产市场物在进人市场过程中出现的市场失灵问题而产生的，品,即生产者在生产煤炭产品的同时还要生产安全是世界各国经济生活中的普遍现象。物品以及清洁物品。但是,这就会减少生产方的煤市场进人管制可分为形式性和实质性两类。形炭产品。假设生产方以同样的成本投人,由过去生式性市场进人管制是指普通的进人许可,包括企业产煤炭和副产品,转为现在既要生产煤炭还要生产设立登记、企业资格认可等。进入管制研究的主要安全与清洁物品，则煤炭的产出量要明显减少,减对象是实质性进入管制理论,这个理论又要进行分少部分被安全与清洁物品所取代,而产出结构的改类,“现有的管制理论分析一般将管制分为经济性变必然影响生产方的收人。.管制和社会性管制”啊。为了提高效率的经济管制理在市场上,相关联的矿工与环境消费者无法强论形成于20世纪初，主要是为了世界反垄断而发制生产方不生产副产品。一是信息不对称。矿工受展起来的;为了公平的社会管制是20世纪60年代知识、经验和偏好等个人特性的局限,很难知晓生以后，从美国发展起来的一种新型管制,“社会管制产方安全与健康场所的风险,处于高风险场所的矿这个名字代表了如环境、工人的安全和健康保护、工等得上了严重的尘肺病时才知道,而生产方很清消费者保护、汽车和道路安全管制等的集合"”。经楚甚至有意隐瞒这些信息。二是很难形成统- -的卡济管制与社会管制产生的依据不同,前者主要是为特尔(cartel,垄断组织形式之一,由一系列生产类似了保护公用事业的规模经济和防止滥用其支配地产品的独立企业所构成,目的是提高该类产品价格位;对于后者而言,政府干预的理由是防止因市场和控制其产量)力量。劳动者和环境消费者人多、分失灵而导致人们对市场和私人的选择不满,主要是散以及为各人利益着想,不可能组织起来像一个人为了公共利益。-样地与生产方讨价还价,因而无法强制生产方供市场进人管制在西方研究较早,我国才刚刚起给共同享用的安全和清洁物品。而在这种情况下,步，至于矿业市场的进入管制研究还很少有人涉市场总是不利于与生产方相关联的一方,总是在激及。因此,《煤炭法》在设立市场进入门槛时,必须在励生产方,所以,煤炭生产越多,向公共场合排出的明晰政府与市场分工的基础上,准确界定市场进入副产品也越多,生产方的收入则更多。这就是说,经管制的目标和对象。中国煤化工表现,说明看不见3煤炭行业进入管制的重心是安全和环境的社会的CHCNMHG管制“天于币场失灵的讨论，目的是想为市场的政一般情况下，生产煤炭产品会伴生副产品,如府管制定位”6。以政府管制弥补市场的缺陷,是政第8期康纪田。煤炭产业市场进入管制初探府与市场的分工。政府通过强制一方而保护另一方4煤炭行业不需要基于过度进入的经济管制的社会管制,分为事后处置.事中监督和事前管制。设置准人门槛,是否应当考虑为了产业市场的对于煤炭行业而言,其重心是预防风险和威胁发生结构均衡和规模经济而必须由政府防止过度进入，的事前管制,事中监督与事后处置只能作为事前管这是<煤炭法>修改时的重要抉择。过度进人,是指制的辅助和连续状态。以事前管制为重心的社会管企业自发进入或退出这一行业而形成的在位企业制属于市场进入管制,在矿业发达国家称为“矿业主体明显多于市场理想状态的数量;存在产业严重特许权"制度。矿业特许权设置,是指针对矿业场所的过度供给和过剩生产能力的现象;最终是过度竞健康安全与环境保护等方面的要求制定企业进人争,企业为维持生存,不得不竭尽一切竞争手段将.标准,政府根据法定的标准和程序审查申请人进入新产品价格降到接近或低于平均成本的水平,企业市场开发的申请内容,对于符合法定标准的申请者劳动力获得较低工资水平而又不能顺利退出。.准予进入矿业开发市场。矿业特许权制度是矿业管根据煤炭资源整合的目的和结果来看,似乎煤理中的核心制度,是矿业发达国家的通常做法。与炭产业市场应当设置防止过度进入的门槛,因而必我国矿业体制相近的《波兰采矿法》设专章规定特须要制定具有基于过度进入的经济管制制度。例许权制度,巴西将矿业特许权制度写人宪法。多数如,在山西省的整合中,将九成以上的煤炭生产主国家规定,任何人未经特许授权不得进入矿业开发体“赶出”了市场,说明市场里的主体数量明显多于市场,还有一些国家对于未经特许授权擅自进入矿理想状态,才会有如此多的主体退出市场。但是,进业开发市场者,无论其是否已取得了矿产品,一律行深层次分析便可以发现其中的假象。在整合前，给予定罪。煤炭开发市场没有出现过度竞争而导致低于或接我国现行《煤炭法》没有强调关于健康安全与近平均成本水平的产品价格的事实,始终是高利润环境保护的特许权设置,将保护环境的一般规定夹行业;也不存在整体的供给过剩和产能过剩,而且在采矿许可程序之中;将保护矿场职业安全附带在一般是产能不足。在整合后,不是将市场中的资本为了经济效率的生产安全许可之内,生产安全属于抽出来而减少产能，而是以大资本替换小资本后不平等自愿的民事范围,而职业安全归类于强制性责断地在扩大生产;并且,全部劳动资料并没有因为任的劳动法内容;关于健康安全与环境保护的社会小资本的退出而将其转移到了其他产业,退出主体管制重心,放在煤炭生产过程的事中监督和事后处的煤炭资源,转给留在市场中的企业继续开采。这置,缺乏事前管制的进人管制而出现管制失衡。因就说明,政策性地将生产主体“赶出”市场,与市场而,生产实践中出现的险情总是防不胜防,被迫进过度进入而将生产主体“挤出"市场,两者有着根本行处置的成本很大,事前管制不够则只好责怪事中区别。前者属于因布局不合理而导致的市场秩序过监管不力。乱,后者才是过度进入,市场过乱与过度进入容易根据特许权制度的功能及现行《煤炭法》的不混淆。大量主体被“赶出”市场的实质不是因为过度足,应在《煤炭法》的修改中设专章规定体现社会管竞争,因此,应当理性思考煤炭资源整合的效果,避制的特许权制度,明确规定生产方在健康安全与环免因市场主体退出的整合而得出煤炭产业过度进境保护等方面必须达到的条件,制定矿业用工和培人的结论。训、工会组织及其权利.环境影响评价、退出时的复-般来说,除了自然垄断行业需要基于过度进垦和保证金等方面的系列标准,并授权相应部门根人的管制以外，其他行业一般不需要这种管制,而据标准进行严格审查。凡准予进人者,将审查符合煤炭产业显然不属于自然垄断行业。对于一般行业特许权的内容作为企业的承诺,由企业与特许授权而言,在一定时间点的静态,可能存在市场主体过机关双方对于承诺订立煤炭生产行政合同,并将合多或中国煤化工i场结构是动态发同作为特许权登记的要件之一。这样,便于对政府展的|Y片C N MH G这只看不见的手和企业进行双向约束,也有利于将企业行为纳人政能调控市场结构至均衡状态,即市场主体不多也不府的监管视线之内。少。在西方产业组织理论中逐步形成了基于进入纠中外能源●16.SINO-CLOBAL ENERGY2010年第 15卷错和进人替代的两大市场进入理论，可以解释市场量的优势储量，有的企业占据的储量多达数百亿自由进入的均衡状态。市场在位企业多于或少于理吨"191,即使年产能为1x104, 也可以开发数百年。稀想状态的主体数量时,由市场的进人纠错机制起着缺的不可再生的煤炭资源被垄断以后,垄断企业既调控作用。在产业市场,当市场在位企业数少于理可以控制市场也可以控制政府,后果相当严重。三想的市场均衡状态所需的数量时,则市场的超额利是因管制而滋生权力腐败。防止过度进人以及为了润能吸引潜在企业不断地进人,直到市场利润达到规模经济的政府干预,必定会将一些想进人的企业没有哪个潜在企业认为进人是有利可图时,市场将堵在市场以外,或将--些在市场中的企业“赶出”市.趋向均衡。数量少于理想状态的进入是一种“模仿场,那么留在市场中的企业既避免了潜在进人企业进入”机制,即进人企业复制在位企业的利润。当市对煤炭资源的分割,又获得了退出企业留在市场上场在位企业数量明显多于理想状态时,市场利润减的煤炭资源,还减少了与自己竞争的压力。这样一少到迫使某些企业退出市场，直到市场趋向均衡。来,基于经济效率的进入管制,实质上成了市场份数量多于均衡状态时的进入是一种创新进入,由于额和市场收入的重新分配,而更多份额和收人的获进入企业在技术、经营管理和信息质量等方面超过得,来源于政府管制所形成的壁垒。重新分配收入在位企业,而能以超过行业平均利润的能力“挤出"的好处,诱使市场中的企业寻求政府管制,这就导更多的在位企业,这就是创新企业替代落后企业的致管制者设租和在位企业寻租的结合:在位企业为“替代进人”机制。替代进人能使优胜企业继续留在自身利益主动寻租,管制者也是为了自身利益愿意市场,形成市场竞争格局。“市场主体的进出行为是被俘虏。这就是美国在20世纪60年代形成的“管推动竞争而制约垄断的力量。一个市场体制越是能制俘获”理论。够允许比较自由的进出,它就越具有开放性,从而5煤炭资源流转市场应当自由进入也就越具有竞争的活力”叨。.我国煤炭资源管理机制并不科学,迫切需要从其实,在煤炭产业设置基于过度进人的经济管理论上予以重构。在实践中,严格限制采矿权流转制,不但不需要而且也不可行。一是因信息缺乏而的现行制度已经造成了一系列后果,因此对于煤炭导致政府失灵。市场的最优结构只有市场最清楚,资源的流转是否存在设置进入管制的必要,是我们政府很难及时获取市场变化信息,很难设计一个能绕不开的重要课题。应付动态变化的市场进人门槛,而且行政成本也很煤炭资源属于财产性物品,其归属权属于典型高。在煤炭资源整合中,“对煤矿规模的最低要求从的物权。法律规定煤炭资源归属于国家所有,是国9x104/a连续变到15x 10%/a .30x 10%/a、90x10%/a .有物权;而开采出来的煤炭产品属企业所有,已转120x10U/a。一些非国有资本刚交完煤炭资源价款化为私人物权。煤炭资源的某-特定块段资源是从或者正进行矿井改造建设或者矿井建设已完成刚整体煤炭资源中分割出来的,可以用货币来计算的要投产,就遭到了政策的变化,矿井规模又不符合“煤炭资产”,是煤炭企业生产的劳动对象和基本要新的政策了,又要被整合,业主白忙一场”图。以年素,是煤炭资源和煤炭产品的中间物品,即煤炭产产量为标准的进入门槛在短期内不断提高,很难说品应当是从煤炭资产而不应当是从煤炭资源直接政策在最后设立的门槛就是准确的,这就导致了大开采出来的。在现行资源体制下,省略了煤炭生产量资源的浪费和政府诚信的损失,导致企业很难与过程的中间物品,企业直接在国家所有的、整体性.政府打交道。二是因资本优势而出现资源垄断。留的煤炭资源上开采;以开采行为的实现为依据,开在市场中的企业,是符合规模经济要求的资本优势采行为完成以后就是私人物权;没有实施开采行为者。优势产能企业作为主体整合中小型煤矿的产业时,即使是当天下午才实施开采的煤炭资源，上午政策,与煤炭开发五年规划的目标相吻合,双向助仍然中国煤化工权转换为私人物推而导致煤炭资源向少数大集团公司集中。而且,权,CHCNMH G为,而不在于是国家对煤炭企业占有资源储量并无上限限制,因而否有要系所有权。在省略S煤炭生产过程的中间物“很多国有企业借整合的产业政策之名,圈占了大品时，则可以发现国有物权转化为私人物权后,找第8期康纪田。煤炭产业市场进入管制初探，17●不到煤炭资源流转的市场交易路径,其间究竟是如圈占资源和浪费资源提供了通道。因为以行政许可何流转的,很少有人去质疑。为由圈占了以后,开采出来的属自己所有,浪费的-.般认为，企业通过招拍挂才能获取煤炭资是国家的。源,似乎是通过市场平等竞争才获得开发的资源要从能源战略上来说,应当考虑稀缺资源的可持素。但是,招标拍卖的对象是什么?是特许开发的行续发展和经济安全,但这主要是依靠煤炭生产的全为权还是煤炭资产的物权,看拍卖成交后的许可证国整体规划和地方规划去保证,而不是依靠限制资便知。按照现行法律规定,招标拍卖成交后由行政源流转的进入管制去实现。对于符合规划和计划的机关做出准予开采的决定,并发给“采矿许可证"。煤炭资源资产,应当允许并要提供条件保障它们的这样看来,采矿许可证是行政机关特许授权开采的自由进入、自由流转。必须让煤炭资源产权自由进市场准人证,是基于一种公平的社会管制,根本不人市场,才能有平等竞争的机会。是煤炭资源物权流转的产权证。实质上,有了采矿6结语许可证也就有了将国有物权转化为私人物权的排《矿产资源法》还在修改中,能源法>正在抓紧他性权利,只要实施了许可的开采行为就拥有了物出台，那么,《煤炭法》的修改应有待于《矿产资源权。这就是说,国有物权暗含在这个煤炭“采矿许可法》和《能源法》定局以后才能定位,要重视防止相证"中实现了物权主体的变更。互之间的立法冲突。应在法律修改中增设煤炭开发问题是,资源产权隐含在行政权力的配置中而的特别许可制度,对开发主体的资源物权、矿业用导致资源产权流转的尴尬。唯有行政权力能够授予地、矿业用工、环境保护、健康安全供给、资金与技开采煤炭的许可权，因而,其他任何人也无权改变术等方面的条件和进人管制做出规定。《煤炭法》修已授予的许可权,更不能在市场上交易。但隐含在改时应让煤炭资源资产独立出来,规定自由流转和许可授权中的煤炭产权与其他物权一样,应当可以自由进入。因而,还要重视煤炭资源资产的开发规平等和自由地进入市易,而且必须自由交易才能发划,填补这方面的法律空白。《煤炭法》修改的基本挥煤炭生产的效用。由于煤炭产权隐含在行政权力走向和主要调整对象,还必须依靠学术界进行广泛之中,从来没有它的独立身份,如果要自由转让煤的民主讨论,所谓磨刀不误砍柴工。炭资产,必然将行政许可权力也自由转让,如果禁止行政许可权力自由转让,则可以自由流通的煤炭参考文献:资产也就被禁止了。所以,《矿产资源法》明确规定，[1] 苏日娜.迈向“后整合时代"的思考[N].中国煤炭报,2010-01-18(2).禁止转让采矿权牟利。.作为物权的煤炭资产禁止转让牟利,在世界其2]邢佰英.《煤炭法>修改首提建立行业准人制度[N].中国证券报,2010-02-08(A1).他国家找不到先例,因为在市场经济条件下,资产[3]张怀文.山西煤旋资源整合和有偿使用[M].山西:山西人民不能流转就意味着将存在浪费。资产必须自由流出版社,2008:.28.转,这是<物权法>的基本原则。但要自由流转必须[4]肖林.市场进入臂制研究[M].北京;经济科学出版社,2007:4.完成两个“独立”:- -是煤炭资源资产从煤炭资源中[$5] BURCESS Jr C H.管制和反垄断经济学[M].冯金华,译.上独立出来,煤炭资源属于国家所有,任何人不能拥海:上海財经大学出版社,2003 :24.有所有权,但煤炭资源资产通过市场交易后可以让5] SPULBER D F.管制与市场[M].余晖,等译.上海:上海人民.出版社.1999:77.任何人所有;二是煤炭资源资产的物权从采矿许可[7]陈颖.银行业市场进人与退出分析[J].中央财经大学学报，证的特许授予开采行为权中独立出来,特许授予的2007(5):38- 44.4不能有物权,是物权就不应当通过特许授权。当这[8]潘伟尔，煤炭资源整合的国有化倾向及其原因[].中国能源，样独立出来以后,则煤炭开发行为权属于应当的社200中国煤化工会管制对象,必须严格管制;而煤炭资源资产则可[9]陈:Y HC N M H G量垄断[).国土资源以自由流转,不需要任何管制。否则,不但以社会管情报,2007(7):20-22.制为由禁止煤炭资源资产流转,而且为资本所有者(编辑张峰)中外能源18.SINO-CLOBAL ENERGY2010年第15卷A Discussion about Coal Market Access ControlKang Jitian(Hunan Loudi Administration College , Loudi Hunan 417000)[Abstract] Since 2005 , China has been engaged in a nationwide campaign to inegrate coal resources.In thesame period,the Law of Coal started the revision process , the objective of which was to write the achieve-nents of the coal resource inlegration into law.At the end of 2009， the Law of Coal under revision proposedto establish a market access mechanism for the coal industry for the first time.Integration of coal resources isonly a post-event treatment and shall be replaced by a market access system which is a pre -event regula-tory measure.The main object of the study on market acess control is substantive access regulation theories.Such control is generally divided into economic regulation and social regulation. When stting market accessstandards ,the Law of Coal must set out the objctives and object o[ the regulation of market access whileclearly defining the different functions of the government and market forces.To the economy , the coal industryexhibits a negative externality and is the representation of malfunction of market.The focus of access controlfor the coal industry should be the social regulation of safety and environment.The access control for thecoal industry is a pre -event regulation aimed to prevent risks and threats and in -event supervision andpost -event treatment can only serve as a supplement to , and the continuation of , the pre -event control.TheLaw of Coal under revision should have a chapter setting out a franchise system that represents social regu-lation.The coal industry does not need economic regulation based on excessive access as firstly,the lack ofinformation will cause a malfunction of the goverment , secondly the advanlage in capital will result in amonopoly on resources , and thirdly regulation may encourage abuse of power.Coal assets in line with develop-ment plans should be allowed to freely enter the circulation market.[Keywords] law of coal ;integration of resources ;market access control ;social regulation;pre- event regulation;franchise system ;free circulation广告目次.封面:中国石油化工股份有限公司天津分公司前捅2~3:长城钻探T.程有限公司工程技术研究院.中国石化集团资产经营管理有限公司前插4:北京燕山嘉恒电力工程有限公司天津石化分公司后插1:安徽天大石油管材股份有限公司.封底:烟台冰轮股份有限公司后插2:江苏中圣高科技产业有限公司封二:北京飞燕石化环保科技发展有限公司后播3:第二届中国(东营)国际石油石化封二:《中外能源)杂志社装备与技术展览会前插1:无锡荣鑫泵业制造有限公司后插4:第四届国际风机、压缩机高峰论坛中国煤化工MHCNMHG