中国天然气产业规制问题研究

第8卷第4期资源与产业Vol 8 No. 42006年8月RESOURCeS IndustriesAug.2006资源产业中国天然气产业规制问题研究许月潮中国地质大学人文经管学院,北京100083)摘要:我国目前正处于由计划经济向市场经济过渡的经济转轨阶段,一些自然垄断行业为了顺应经济制度的转变进行了拆分、引进竞争等方式以适应经济发展和提高资源配置效率,如电信、航空业等。天然气行业作为公共事业同样具有自然垄断特点,在进入大发展时期和经济转型期的双重机遇和挑战面前,其规制模式应该向着哪个方向倾斜已是当前的重大课题。本文通过运用自然垄断和规制经济学的理论,借鉴国外天然气产业规制模式,分析了天然气行业的技术经济特点,提岀了放松规制是中国现阶段天然气产业的规制改革取向。关键词天然气产业;规制模式;中国中图分类号:F416.22文献标识码:A文章编号:1673-2464(2006)04-0071-04STUDY ON REGULATION OF NATURAL GAS INDUSTRY OF CHIINAXU Yue-chaoSchool of Humanities and Economic Mangement, China University of Geosciences, Beijing 100083, ChinaAbstract: Recently our country has been undergoing the phase from planned economy to market economy. Somenatural monopolization industries such as telecom and aviation industry have made theompetition to improve the efficiency of collocating resources. The natural gas industry, considered as governmentutility has the feature of natural monopolization. Faced with the choice and challenge of rapid development andeconomic transformation the development direction of industry regulation system model is an important project. Byapplying the theory of natural monopolization and regulation economy and using the regulation system models of foreignnatural gas industry for reference, this paper concludes the techno-economic characteristics of gas industry, putsforward that easing regulations is the future regulatory orientation concerning the reformation of Chinese natural gasndustryKey words: natural gas industry regulation model China近20年来,放松管制、引入竞争、产权私有化要针对具有自然垄断特点的公共事业,如准入、价已成为世界各国对自然垄断产业市场化改革的主导取格、服务质量等方面。产业规制是对市场失灵的治向。与此同时,中国处于经济转型期,为适应经济发理,目的在于维持正常的社会经济运行秩序。限制垄展趋势,在电信、航空、电力、铁路等相关领堿旳改断市场力量,提高资源配置效率,保护大多数社会公革已经展开1。天然气产业作为国家的公共事业行众的利益,使之不受少数人的侵犯2业,已经进入快速发展时期。为促进该行业的顺利发从规制实施主体的不同可以分为政府规制、社会展,一些旧的规制方式方法已不能适应天然气发展新规制和行业自律。阶段的特点。天然气具有自然垄断特性,规制要适产业规制理论的产生有一定的社会经济发展背景当、适时,宜引进竞争的业务或时期实行充分竞争,以及某些行业的自身特点,而且随着经济和行业的快垄断业务实行严格监管。速发展,规制的强度会放松以至于解除。电力、有线通信、铁路运输、管道燃气和自来水供应等产业的显1产业规制理论著特点就是需要巨额投资,投资回报期较长,投资形产业规制是产业经济学范畴的概念,其实质是政成的资产专用性较强,规模经济和网络经济非常显府或社会为实现某些社会经济目标,通过法律或行政著,最重要的是属于公共产品或服务,涉及大多数社手段对市场中的经济主体进行直接或间接的管制,主会公众的利益。为有效配置社会资源,在某一地区或资源与产业2006年领域通常有一家厂商或企业经营运作这些产业。但的发展,垄断性可能会演化为竞争性。总的来说,天是,由于这些企业拥有相当大的市场垄断力量,如果然气行业是竞争性行业,部分环节具有自然垄断性。不存在任何外部约束机制,它们就成为价格制定者,3.1垄断性而不是价格接受者,就有可能通过制定大大高于成本的垄断价格,把一部分消费者剩余转化为生产者剩点考虑1认为天然气行业具有自然垄断性主要基于以下几余,以取得垄断利润,其结果必然扭曲社会分配效率,损害消费者利益。所以,世界各国都在不同程度1)天然气资源是不可再生资源,随着勘探开发上对自然垄断产业实行管制。但在管制者(政府)和的不断深入,总有一天天然气会从地球上消失。另被管制者(企业)之间存在严重的“信息不对殄冖外,天然气的地理分布极不均衡;2)天然气的运输状况,如何科学地进行规制,一直是世界各国政府在和配送依赖管道网络。随着需求和规模的不断扩大,产业规制实践中的难题单位成本不断下降,具有网络规模经济效应;3)天随着产业的发展,自然垄断特点逐渐消失,规制然气产业具有明显的范围经济性,上下游一体化联合也就会逐渐放松甚至取消,这就是规制的转变。生产比各环节进行单独生产的成本低;4)油气资源的勘探开发成本投入大、风险大、回收期长,且资产2自然垄断行业的特点专用性较强,沉没成本较大,形成了较高的进入壁垒传统经济学理论意义上的自然垄断是指由于生产3.2竞争性技术具有规模经济的特征,平均成本随产量的增加而认为天然气产业是竞争性产业主要基于以下几点递减,从而最优规模要求一家企业可满足市场需求的考虑状况。20世纪80年代以来,经济学家对自然垄断做了重新定义,新的定义建立在成本弱可加性基础之场大,有能力支撑多个企业进行竞争;2)天然气产个企业生产既定产量的成本小于多个企业生产相同产节,这些环节多数具有竞争特点:3)天然气面临着量的总成本;在多产品情况下,弱可加性意味着单一潜在进入者、替代能源、消费者、国外资本的竞争「商生产多产品组合的成本小于由多个企业分别生产天然气产业具有竞争性特点,应放松管制。该产量的总成本。无论是从规模经济的角度,还是从成本弱可加性角度定义自然垄断,结论是一致的,自33整体竞争,局部垄断然垄断行业都具有垄断的市场结构,其特点如下3综合分析整个天然气产业,可以得出结论:天然2.1规模经济效应明显气产业整体具有竞争性,部分环节(如运输和配送环自然垄断行业规模经济效应较明显,只有在足够行业生产规模的不断扩大,自然垄断的范围将逐渐缩大的规模下进行生产运作才能产生单位成本的下降。小,这为放松政府规制提供了依据。如天然气的管道运输,规模经济效应非常明显,只有在接近或达到设计运量时才能使单位运输成本下降。4国外天然气行业的规制2.2固定投资较大固定投资大是自然垄断行业的又一大特点。航空、4.1从国外天然气的发展历程分析,管制的发展大电信、自来水等行业的投资都是非常大的,这就限制都经历了严格管制到放松管制2个阶段了一般的个人或小企业根本没有能力进入该领域,从美国和加拿大在20世纪80年代中期以前,从井而造成了这些行业只能由几家大企业垄断经营。口到最终消费地点,整个过程的所有运费和服务都要2.3具有网络效益特性受到政府的全面管制。后来,天然气行业的管制出网络效益也是自然垄断的一个突出特点。铁路、商解决普遍取代了易于引起对抗的管制制度。这种解或服务的价值实现必须借助具有网络特点的管道等设决办法体现了对管道和配气公司的有效激励英国天然气工业的管制发展也大体分两个阶施才能实现除了以上3个突出特点外,自然垄断产业还有范段6:在20世纪80年代以前,英国的天然气下游行围经济、公共事业等特点。这些特点决定了自然垄断业是公共所有,不但在管道上存在自然垄断,在天然行业不同于一般行业的特殊经济特性,也决定了其发气供应方面也存在特许垄断。全国天然气由英国天然展和正常运行不能完全依靠市场来配置资源,需要借气总署管辖,生产由其批准,销售由其垄断,属于典助一定的规制手段进行管理。型的政府管理行为。1979年后,英国政府制定了一系列法律法规,开始向市场经济回归,其目的是将英国3天然气行业的技术经济特点天然气从国有化的垄断型引导为一个更为活跃的市场型,于是导致了天然气行业的大规模重组。在这个过第4期许月潮:中国天然气产业规制问题研究发新区域的开发许可证,制定更为严格的安全法规本得到扩大,天然气产品的价格也降低了。等。目前,英国政府对天然气工业的管制主要集中在输气价格,而生产和销售等环节都由市场自动调节。5中国天然气产业规制现状和规制模4.2在机构设置上,政府设有石油天然气行业主管式选择部门中国天然气产业完成了起步期的基本工作,步入在欧美国家的政府中,一般都有一个明确的石油了快速发展时期。天然气的产量和消费量明显增加源部,英国贸工部等。它们管理石油天然气工业的职市场迅速扩大。诸如政府行政干预过多、缺乏公平竞争的市场环境,政府规制的透明度较低,没有完善的能大体相同主要负责制定石油天然气工业的发展战法律框架等,已不能适应新时期天然气工业发展的趋略、国家石油安全战略、油气资源的开发和利用政势,甚至严重阻碍了天然气的健康发展。放松管制、策,制定石油市场规则。欧美国家除石油天然气工业成立独立的管制结构、制定统一完善的法律法规已势的政府主管部门外,一般还设立相对独立的天然气行在必行业管制机构,对天然气行业的业务活动实施管制,如美国联邦能源管制委员会、加拿大国家能源委员会、51中国天然气产业规制现状及问题分析英国天然气和电力办公室等。5.1.1政府行政干预过多,缺乏公平竟争的市场环境4.3管制手段、管制方式的2种选择目前中国天然气行业基本上还是处于垄断经营状态,虽然通过1998年的产业结构重组,已形成了三在国际上,对于网络型公共设施的管制主要有两大国有石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建种方式:一种是起源于英国的许可证管制模式,目设、油气运输及销售领域相互竞争的格局”,但由于前,在阿根廷、爱尔兰和墨西哥等国家得到了很好的这种重组是以行政手段实施的,同时采取了部分”模发展。一些处于经济转型中的国家,如印度、印度尼拟”市场体系的划地域而治的改革方案,使三大国有西亚等国,也正在着手采用这种方式对天然气行业进行管制。另一种是起源于北美的规则方式,澳大利亚石油公司的市场控制力极不均衡。和新西兰等国家在对电力行业的管制过程中采用了这在上游领域,三大国有石油公司之间“划地域而种方式治”的做法以及对外合作的专营权使行业的准入尚存现在,国际上的主流观点认为,许可证方式对于市场竞争机制。现行的天然气矿产权制度的弊病是,行为的管制是有效的:而规则方式则适用于对程序的还未普遍采取招标方式发放矿产许可证,也没有制定管理。将两种方式相结合,可以起到珠联蟹合的效更为严格的矿产许可证延期条件,以促使拥有许可证的公司积极勘探。在下游领域,管输的竞争仅限于中4.4天然气行业管制机构的操作透明国石油天然气集团公司和其他几家开采公司,没有完天然气管制机构依据有关法律建立,独立行使法全向竞争各方开放零售业务,存在着政府控制现象律授予的权力,但操作透明性程度较高。如加拿大阿井口价和管输费的定价依然由政府主导。尔伯达省能源管制机构〔EUB),以《阿尔伯达能源5.1.2政府的政策制定与管制职能不分和设施委员会法》为主的40多个有关法律法规作为在天然气行业的有关政策法规的制定上,中国政其基本法律依据。管制机构独立决策但操作透明公府部门既是政策制定部门,又是管制部门。政策制定开,其管制程序本身就淘汰了绝大部分不符合条件的与管制职能合一,使政府机构既不能集中精力研究行项目,它的管制活动始终受到法规的约束和公众的监业的重大政策和战略问题,又往往陷入纷繁复杂的管督。听证会制度体现了其管制的权威性和公开性,管制工作之中,很容易形成”权力部门化、部门利益制机构的预算由议会或政府审批。经费来源于依法从化、利益法制化”的现象。也正是由于管制工作的纷相关企业收取的费用,如加拿大阿尔伯达省管制机构繁复杂性和政府杋构管理资源有限性的矛盾,导致政每年约需办公经费540万美元,其中2乃3来自管制府管理机构不能投入足够的力量进行管制管理,“市领域,1/3由政府支持场整顿”几乎成为政府管制的主要方式和手段。事实证明,国外的天然气行业管制是比较成功5.1.3缺乏独立、统一、透明、公正的政府管制及的,有效地控制了天然气行业自然垄断与经济发展不其法律框架利的一面,减少了社会福利净损失,促进了天然气行目前,中国天然气行业政府管制的范畴涵盖了资业的发展。例如,美国在经历了从严格管制到放松管源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以制后,天然气的产量增长了31%,其市场在批发层次及环境、安全等多方面内容,涉及到的中央政府部门已完全自由化并具有很强的竟争性。在许多地区的市多达10余个,其职能分散、重复、交叉,政出多门场上,产气公司、管道公司、经销商、配气公司和大缺少一个职能相对集中的专门管制机构;同时,现行型消费者都采用现货交易和期货交易的方式买卖天然管制仍然沿用计划经济时期的做法,以行政审批和部气。在英国,天然气管制体制的改革也产生了积极的门规章为基本内容和手段。并且,中国现行天然气法74资源与产业2006年气法为核心形成统一且涵盖行业眢个领域的法律框应涵盖上游勘探、中游储运以及下游消费等的服务.架,致使天然气行业政府管制缺乏完整的法律基价格、准λ等条款,要科学、稳定、具有可操作性。础8]。并随着法律法规体系的建立逐步从市场准入、项目审5.2规制模式选择批、价格制定、普遍服务、有序竞争等方面规范市场5.2.1放松管制的理论和现实依据环境,并根据以上政策、法规进一步完善天然气财政放松规制非不规制,即放松对自然垄断产业的进税收、贸易制度、合同文本、土地使用、对外合作、入、价格等的行政、法律规制,是由直接规制走向间信息公开等方面的管理接规制3)设立专门规制机构,分离政府制定政策和执1)天然气需求市场逐渐扩大,自然垄断性弱化。行政策的权利。建立一个具有一定技术能力和独立决政府规制的主要理论依据是自然垄断的存在。但是,策权力,能够独立、透明、公正执法的管制机构,政由于技术经济条件发生变化后,天然气市场需求不断府制定政策与执行政策相分离。国外一般认为,这是扩大,自然垄断的特点变得非常微弱。提高决策质量和执行效率的关键,也是工业化国家机2)天然气替代竞争加剧,过分规制将使该产业构改革遵循的一条重要原则。建立独立的管制机构可发展受限。煤炭、石油、电力在某种程度上都是天然以有效地避免政府部门对企业生产经营的干预,提高气的替代竟争产品,这些产业的发展几乎都实现了市政府的政策水平和服务水平。场化。由于天然气受到政府管制,不能及时得到市场管制机构的监管应主要集中在天然气行业的下游需求的信号,这在很大程度上阻碍了天然气市场的发领域,即对天然气的管输价格和服务标准以及公共安全、环境、健康等方面进行管制,并在城市配气领域展3)天然气政府规制的副作用越来越明显,要求建立两级管制体制,即将中央政府制定相关政策和法放松规制的呼声不断升高。目前,政府制定、指导天规的职能延伸到城市配气领域,而具体管制职能由地然气的出厂价和管输价。价格长期不变,很难反映市方政府承担场供求关系;不能反映天然气的真实价值,背离价值4)加强对管输和配气环节的规制。目前,中国规律。这于生产者和消费者都是不利的,容易造成利的储运、配送等基础设施还不完善,为避免形成局部益分配不均或社会福利净损失垄断市场力量的形成,应加强规制。但是,在筹集资4)可竞争市场经济理论使经济性规制不再被认金等方面应放松规制,吸收社会上的闲散资金,制定为是提高经济效益的唯一手段。可竞争市场经济理论保证描施,确保基础设施的快速建设认为,无论是传统自然垄断产业还是其他具有垄断特总之,中国天然气工业已经由起步期步入快速发点的产业,只要是可竟争的,降低进入壁垒、使产业展时期。政府的直接参与程度应该减少或转为间接规自由进入,垄断者就只能获得平均利润。如天然气运制让更多的市场参与者进行价格、准入方面的决输环节,在全国管网基本完善的时候就是可竞争的,策,使价格由供求关系决定。对于中游的管道运输和放松规制无疑是有利的。储气库应以法律法规的完善为基础加强管制,促进储5)国际资本的渗入使放松规制步伐加快。中国运基础设施的建设。政府的规制应以促进天然气产业的天然气市场潜力巨大,国外资本在上中下游整个行上中下游协调发展,顾及社会各方利益,保持天然气业的投资趋势不可阻挡,进口国外天然气资源也在不产业和我国经济协调发展。久的将来成为现实。这就要求中国政府放松对该行业的规制,制定独立、统-、完善的法律条文进行间接参考文献规制。5.2.2规制模式:整体放松规制、部分环节加强规[I]邓晓益廖益.自然垄断行业中政府角色的转变J]商业研究,2003(280)51631)放松规制是改革的主要趋向。目前,中国的【2]植草益。微观规制经济学中译本M]北京中国发展出版社天然气行业还在实行严格的政府管制。世界各国天然气行业管制的发展历程也都经历过从严格管制到放松[3]王俊豪.中国政府管制体制改革研究M]北京经济科学出版管制的过程。实施管制的范围和力度与市场发育程度紧密相关,是实行严格管制还是放松管制要视行业的[4]汤亚利.法律和政策双管齐下—一对天然气市场发展与管制改市场发育状况来定。当天然气行业处于市场化初级阶革的建议J]中国石油石化200x(6)14-15段时,管制的范围和力度应该要大一些;随着市场的[5]杨凤玲王海旭,对美国天然气法律与政策的思J1国际石油不断发育和完善,行业管制的范围和力度也会有一些经济200X11)394变化。中国天然气行业正处在市场转型时期,市场化[6]李晓东,英国天然气工业的改革发展及对我国的启冠J1围际的程度在逐步提高,所以对其非自然垄断领域应逐步石油经济2001(11)16-21放松管制,引进竞争。[7]李剑阁,天然气行业监管势在必行[J]中国石油企业20032)制定独立、统一、透明的法律框架。应加快12)3-5[8]杨丽萍郭广珍,天然气产业的规制与改革研究J]山东科技大快出台有关政策、法制定《