中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究

中国软科学2010年第12期中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究曹俐2,吴方卫(1.上海财经大学财经研究所,上海20043;2.淮海工学院商学院,江苏连云港2200摘要:本文首先对中美生物燃料乙醇补點政策演进历程进行比较,在进行阶段划分的基础上,描迷其特征及优缺点,并从生物燃料乙醇发展目标,补贴环节、补贴手段方面进行了对比评逑;其次基于产业供应链的角度详细对比了中美生物燃料乙醇的补贴措施;最后从生物燃料乙醇产业发展目标、补贴原则、完善补贴措施等方面提出了促进我国生物燃料产业发展的对策建议。关键词:生物燃料乙醇;补點;中美比较;供应链中图分类号F062文献标识码:A文章编号:1002-9753(200)12-0016-11The Comparitive Analysis on Bio-fuel EthanolSubsidies between China and United StatesCAO Li, wU fang-wei1. The institute of Finance& Economics Research, Shanghai University of Finance EconShanghai 200433China; 2. School of Business, Huaihai Institute of Technology, Lianyungang 222000, ChinaAbstract: In this paper, then between China and United States on the bio-fuel ethanol subsidies are madefrom the history and the supply-chain in detail. The development object, subsidies links and subsidies means are re-viewed. The development proposals of bio-fuel industry in our country are offered as follows: 1)the development goalsof the bio-fuel ethanol should be cleared in China; 2)the principle of subsidy should be established; 3)the subsidiesKey words: bio-fuel ethanol; subsidies; comparison between China and United States; supply Chain一、引言业发展的动力不断增强推广和使用生物燃料乙近年来,国际原油价格持续攀升,石油供给压醇成为替代能源选择与可持续发展的大势所趋力不断增大,与此同时由于传统能源使用而带来我国各地近些年建设生物燃料乙醇项目的热的环境问题也日趋严重,生物燃料乙醇作为可再情高涨,国家也给予了政策支持。但是我国生物生能源,在能源替代,环境保护,农民增收,促进就燃料乙醇产业发展还处于起步阶段,存在很多问业等方面的战略意义日益凸显,生物燃料乙醇产题。由于生物燃料乙醇生产成本较高,现有的生收稿日期:2010-08-11修回日期:2010-11-08基金项目:教育部人文社会科学研究项日(08A790080);上海市科学技术委H中国煤化工海市哲学社会科学一五”规划2010年度一般课题“我国发展液态生物质燃料的原料资源潜力开CNMHG作者简介:曹俐(1972-),女山西太谷人,上海财经大学财经研究所博士研究生淮海工学院商学院副教授研究方向能源经济与环境政策。16战略与决策中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究产规模、技术水平导致生物燃料乙醇缺乏市场竞海的首家非粮乙醇企业(木薯乙醇)广西中粮生物争力,生物燃料乙醇企业如果没有国家的补贴质能源有限公司的20万吨燃料乙醇试点项目,予将面临亏损。为了提高生物燃料乙醇企业的市场以补贴政策支持。迄今为止,生物燃料乙醇补贴化竞争能力,实现发展生物燃料乙醇能源替代,保政策演进经历了以下三个阶段护环境增加就业,促进农民增收的诉求,政府应1.成本加利润(保本微利)补贴阶段(2002该如何补贴生物燃料乙醇产业,具体应该采取哪2004年)本阶段粮食乙醇的生产目标主要是为些补贴策略成为我们亟待探讨的问题。目前,美了消化陈化粮在199年我国粮食积压情况严重,国是世界上生物燃料乙醇的最大生产国,为促进大量富余的粮食无法释放,只有储存起来。国家生物燃料乙醇的生产,美国政府从20世纪石油危不仅要拿出大量资金去新建粮库,还要对库存的机之后就开始对生物乙醇生产采取了一系列的补粮食提供巨额补贴财政不堪重负,消化陈化粮成贴措施促进发展生物燃料乙醇产业,积累了丰富为中国政府推广燃料乙醇的最初设想。考虑到试的经验值得我们借鉴。本文在总结中美生物燃料点期间企业生产经营的积极性,采取保本微利的乙醇补贴政策演进历程的基础上,深人比较两国补贴原则,其政策目标是有利于扶持粮食乙醇企在生物燃料补贴政策上的异同,寻找我国完善生业生存发展。政策执行的主要依据是2001年颁发物燃料补贴政策的策略的《国家计委关于车用乙醇汽油定价原则的通本文的研究贡献在于:(1)对中美生物燃料乙知》。醇补贴政策演进历程进行了阶段性划分;(2)从中该阶段的主要特征有四个方面:一是政府补美生物燃料乙醇产业供应链环节依次进行补贴策贴面向粮食乙醇企业购、产、销环节,不仅对生产略的详细对比,弥补先前文献泛泛而谈的缺陷;变性燃料乙醇企业采购的陈化粮提供陈化粮补贴(3)在结合中美生物燃料补贴政策目标与预期效政策,而且对企业的生产和调配销售过程中发生应的基础上,针对我国实际,借鉴美国的经验,提的亏损也进行补贴;二是政府补贴的手段既有价出未来我国补贴生物燃料乙醇产业的政策建议。格支持,又有税收优惠,如“陈化粮的供应价格是二、中美生物燃料乙醇补贴政策演进比较按燃料乙醇生产企业与粮食企业参照最近一批陈一)我国生物燃料乙醇补贴政策的演进化粮拍卖价确定的出库价计算”,而非市场价,另2001年,我国在河南建立了20万吨生产能力外对试点企业进行了税收补贴,规定“免征5%的的乙醇生产企业,以玉米陈化粮为主要原材料,主消费税,增值税实行先征后返”;三是燃料乙醇的要在河南郑州、洛阳和南阳三个城市推广E10乙价格和补贴的额度与汽油价格相挂钩,“燃料乙醇醇汽油(用90%的普通汽油与10%的燃料乙醇调结算价格,按国家计委当月公布的90号汽油出厂和而成)。2002年在黑龙江哈尔滨和肇东建立乙价,乘以燃料乙醇调配销售成本的价格折合系数醇生产企业,2004年后进一步扩张到吉林,湖北,0.911”,同时保本微利原则中的“微利率为乙醇结河北,安徽,山东,江苏和辽宁。国家开始采用定算价的1%”;四是补贴的力度重燃料乙醇的生产点生产、封闭销售的方式,所有生产者需要把E10企业轻燃料乙醇的销售企业,销售企业销售环节乙醇汽油卖给中石油和中石化。自2002年起,中的收益波动,由企业自身平衡,如“燃料乙醇运费央财政积极开展燃料乙醇试点工作,对试点的黑由生产企业以火车送到调配中心之后的卸车人罐龙江华润酒精有限公司、吉林燃料乙醇有限公司、等费用由配送中心负责”。另外,“中石化,中石油河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽丰原生化股份经销油如六园守计委确定的90号汽有限公司四家粮食乙醇企业以及一家位于广西北油价中国煤化工由石化、石油企CNMHG①本文中的补贴泛指一切支持生物燃料乙醇产业的政策。中国软科学2010年第12期业通过降低车用汽油调配成本,以及因使用燃料项;三是该阶段政府补贴企业的额度只是相对固乙醇而提高辛烷值产生的综合效益解决。”定,对于不同的企业在不同的年度各有差异,逐年该阶段补贴政策的优点,在补贴初期,保本微下降。2006年9月差别定额补贴改为统一定额补利的据实补贴极大地调动了粮食乙醇生产企业贴;四是政府补贴生物燃料企业有了法律依据,即的积极性,极大地促进了陈化粮的消化,同时为燃《中华人民共和国可再生能源法》。料乙醇产业的发展打造了基础。但其缺点也十分在该阶段补贴政策的优点有两个,一是定额明显,一是保本微利中的“本”的确定会有信息约补贴的办法,有利于企业积极降低成本,改进技束政府在获得燃料乙醇企业生产成本信息方面术,挖掘潜力。二是《可再生能源法》的出台,对生具有信息不对称的特点随着试点企业生产规模物燃料产业发展具有重要的推动作用。但是该阶的扩大,补贴所依据的标准成本也在发生变化,保段的补贴政策,其缺点仍然存在。首先补贴缺乏本微利的补贴会使企业在降低生产成本方面缺乏弹性机制,定额补贴容易导致原油价格波动时企积极性;二是在燃料市场,粮食乙醇的价格与国际业收益的不均衡性;其次,定点企业生产原料主要油价密切关联,收益与风险并存,而企业却没有一是粮食作物玉米,与销量相挂钩的补贴,会使企业定的风险补偿机制,完全依赖政府的政策支持,政扩大规模增产,对玉米市场供求形成冲击在所府负担无疑会加重。难免。2.定额补贴阶段(2005-2007年)本阶段生3.弹性补贴阶段(2008年一至今)该阶段,物燃料乙醇的补贴政策处于定额补贴阶段。2005生物燃料乙醇的补贴政策由过去的定额补贴调整年随着陈化粮的消耗殆尽,生产原料已逐步以玉为弹性补贴。由于粮价,油价波动的冲击,国家停米新粮为主,发展生产燃料乙醇的政策目标也发止在建的粮食乙醇燃料项目,明确在不得占用耕生了变化。国家发展液态生物燃料的目的不再是地,不得消耗粮食,不得破坏生态环境的原则下消化陈化粮,而是为了鼓励可再生能源的发展,将坚持发展非粮燃料乙醇。主要的依据是《可再生发展可再生能源的发展纳入国家战略。2005年出能源“十一五”发展规划》,《关于发展生物能源和台的《中华人民共和国可再生能源法》明确指出生物化工财税扶持政策的实施意见》,《关于暂停“国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售玉米加工项目的紧急通知》以及《关于加强生物燃企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民料乙醇项目建设管理、促进产业健康发展的通知》政府的规定,将符合国家标准的生物液体燃料纳和《生物燃料乙醇弹性补贴财政财务管理办法》。入其燃料销售体系”。在补贴的策略上采取了定在该阶段的政策特征有四个方面:一是实施额补贴,且补贴逐年减少。补贴执行的政策依据与油价挂钩的弹性补贴机制,《办法》规定:当油价包括2005年颁布的《财政部关于燃料乙醇亏损补上涨,燃料乙醇销售结算价高于企业实际生产成贴政策的通知》,2006年出台的《中华人民共和国本,企业实现盈利时,国家不予亏损补贴。企业应可再生能源法》以及2007年的《可再生能源中长当建立风险基金,风险基金要由企业专户存储,专期发展规划》。项用于弥补今后可能出现的亏损。《办法》还规定该阶段政策的特征表现在以下四个方面了弹性补贴标准的核定方法。当燃料乙醇销售结是政府补贴生物乙醇企业环节简单化,仅限于在算价低于标准生产成本,企业发生亏损时,先由企生产、销售变性燃料乙醇(按规定减免税费后)发业用风险基金以盈补亏,风险基金不足以弥补亏生的亏损中央财政给与定额补贴;二是政府补贴损时,中国煤化工态生物燃料的的手段更加直接,除保留税收减免外主要是直接发腰有CNMH年的《可再生能补贴,规定定额标准,根据定点企业实际销量进行源中长期发展规划》,将液体生物燃料列为其重点计算按月计算当期补贴收入,按季拨付补贴款发展的领域之一;三是明确发展非粮生物液态燃战略与决策中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究料,“主要鼓励以甜高粱茎秆、薯类作物等非粮生丰富,主要有税收减免,信贷优惠,债券利息补贴,物质为原料的燃料乙醇生产”,到2010年,增加非保险贷款优惠,如《能源税收法案》,对El0乙醇汽粮原料燃料乙醇年利用量200万吨,到2020年,生油减免征收4美分/加仑的燃料消费税。《原油暴物燃料乙醇年利用量达到1000万吨,对于以消化利所得税法》,将乙醇汽油免税延长到1992年年陈化粮为主的燃料乙醇生产企业,未经国家核准底。在《混合和解法案》中规定对外国生产的乙醇不得增加产能,要进一步改进现有工艺,实现原料征收50美分/加仑的进口关税。同年,乙醇生产设多元化的柔性生产;四是弹性补贴的额度呈现波施被获准进入免税工业发展债券,该政策直到动性,如2009年安徽丰原生化乙醇弹性补贴标准1986年的《税收改革法案》才废除;四是美国补贴季度为2246元/吨,而第四季度又下降为液态生物燃料的依据一开始就依托法律,其中《乙2055.57元/吨。醇汽油竞争法》对乙醇燃料出售中的行业竞争做段政策最大的优点就是实施与国际油了规定,不许对乙醇销售企业进行恶意报复。价粮价以及标准生产成本相挂钩的弹性补贴机该阶段美国补贴政策的优点是,发展目标明制在液态生物燃料市场化方面迈出了可喜的一确补贴层次多,补贴手段多样化,极大地促进了步,而该阶段政策的缺点,对于粮食乙醇企业的补生物燃料乙醇产业的发展。其缺点是在生物乙醇贴政策,有失过渡性,造成大多数定点企业在2008的上下游领域的激励措施不足。年业绩下滑,同时对非粮乙醇的补贴政策还很笼2.生产与消费环节补贴兼顾的阶段(1988-统需要进一步细化。2003年)在这个阶段,对环境问题的关注,进(二)美国生物燃料乙醇补贴政策的演进步改善了燃料乙醇的市场地位,政府在燃料乙醇1.生产补贴为主的阶段(1978-1987年)美方面的补贴也开始涉及替代燃料市场的消费国发展生物液态燃料起步比较早,从1978年的方面。《能源税收法案》( Energy Tax Act)就对混合了生本阶段补贴政策的特点主要体现在以下三个物乙醇的乙醇汽油降低征收燃料消费税23。美方面:一是法律推动。198年《替代燃料法案》国一开始发展生物乙醇的原因是为了国家的能源( Alternative Motor Fuels Act)规定,当汽车制造商安全,减少进口石油依赖,寻找替代能源,所以美生产替代燃料汽车时对其提供信贷优惠,以满足国提出了“乙醇发展计划”4。主要的政策执行依企业平均燃料经济( Corporate Average Fuel Econd据有1978年的《能源税收法案》,1980年的《原油my,CAFE)的标准,其中包括E85乙醇(85%的乙暴利所得税法》( Crude Oil Windfall Profits Tax),醇和15%的汽油)。1992年《能源政策法案》(En-《混合和解法案》( Omnibus Reconciliation Act), ergy policy Act of 199, EPACT9)正式确立乙醇作《乙醇汽油竞争法》( Gasohol Competition Act),为一种替代运输燃料的地位。1990年《清洁空气《能源安全法案》( Energy Security Act),以及1986法案修正案》( The Clean Air Act Amendments)的出年的《税收改革法案》( Tax Reform Act)。台,推动乙醇成为当时少数含氧化合物需求之本阶段的政策特征有四个方面:一是补贴的1994年,美国环保局根据《清洁空气法案修正案》环节主要集中在生产环节,没有涉及乙醇的消费颁布了《可再生氧化规则》( Renewable Oxygenate领域;二是补贴的层次上既有联邦政府的补贴,又Rule),规定汽油中使用的氧化剂至少有30%来自有州一级政府的补贴根据《能源安全法案》,联邦可再生能源,该规则保证了生物燃料乙醇的市场机构对生物质能项目引人价格保证同期一些州份额V中国煤化工或。联邦政府在也开始补贴乙醇。如,在1980年明尼苏达州引人燃料CNMHG年左右每年约40美分/加仑乙醇混合优惠,1986年北达科他州开1500万美元,90年代又有所增加;三是补贴手段既始对乙醇生产者额外支付;三是补贴的手段比较有资金直接支持又有税收优惠。2002年《农业法中国软科学2010年第12期案》( Farm bil)的9003部分中有适当的资金支持。年购买支出要上升到75亿美元极大地促进了乙更多的支持发展乙醇生产设施还是通过小型乙醇醇的消费;四是呈现以补贴纤维素乙醇为特征的生产税优惠,1990年通过的《综合预算调节法》补贴框架。对于纤维素燃料乙醇,政府将给予一( Omnibus Budget Reconciliation Act),对某些生产定程度的免税优惠政策,对率先建设的纤维素燃者每年第一个1500万加仑乙醇生产给予10美分/料乙醇生产厂提供优惠的贷款保证。2007年美国加仑的优惠。能源部宜布对生物燃料研发投入10亿美元,同年该阶段政策的优点在于明确了替代燃料的地斥资385亿美元计划在未来3~4年支持6个商位,同时在法案推动下拓展了生物乙醇补贴的领业生物炼制示范工厂发展纤维乙醇商业化技术。域,从主要集中在生产领域,到消费与生产环节并2008年美国国会通过了对纤维素生产燃料乙醇的重并鼓励研发。补贴在沿袭传统做法的基础上,生产商实施税收优惠的新政策,确定每加仑燃料增加了资金的直接支持方式。其政策的不足之处乙醇免税1.01美元。这意味着未来纤维素乙醇补是研发投入力度不大。贴为目前粮食乙醇补贴的2.24倍。奥巴马上台后3.多环节补贴阶段(2004年一至今)本阶段签署了一项发展先进生物燃料总统指令:对于已的政策目标更加注重环境质量,且以纤维素燃料成熟或基本成熟的技术和工艺,政府将给予大力乙醇进行能源替代的目标也更加明确。许多州考支持虑空气质量开始禁用MEBT( methyl tertiary- butyl该阶段补贴政策的优点:生物燃料乙醇的发ther甲基叔丁基醚,是石油衍生添加剂,石油行业展战略以促进纤维素乙醇为目标,多角度、大力度使用它增强辛烷值)。2005年《能源政策法案》的补贴措施极大地促进了纤维素乙醇技术研发和( Energy Policy Act, EPACT0)中制定了纤维素燃产业的发展。其缺点,基于美国补贴力度的加大,料乙醇发展规划,要求在2012年以前,全美市场上政府支出负担较重,且补贴在某种程度上,对效率纤维素燃料乙醇的占有量要达到946亿升。造成一定的扭曲,补贴不利于企业降低成本和技2007年初,美国政府还提出战略乙醇储备,计划在术革新。0年内利用乙醇降低汽油消耗20%的目标(三)中美生物燃料乙醇补贴政策演进评述该阶段政策的特点有四个方面:一是按体积纵观中美生物燃料乙醇补贴政策演进,在政征收消费税以进行有针对性的税收补贴。2004年策背景、发展目标、发展历程、以及主要政策内容出台的《美国创造就业机会法案》( American Jobs方面各有不同,并展现出各自的优缺点。Creation Act),对乙醇首次提供了有针对性的税收首先,两国政策发展目标有差异。我国生物补贴,税收优惠执行EETC( Volumetric ethanol ex-燃料乙醇的发展目标一直不是很明确。2002年开cise tax credit)模式,即以体积征收的乙醇消费税始生产生物燃料乙醇的目标只是为消化陈化粮。豁免取代消费税豁免;二是环境监管加强。考虑从2005年开始的包括玉米在内的全球粮食价格上到地下水污染以及MTBE致癌的原因,许多州在涨以致2008年的暴涨,国家从2006年开始陆续出阶段开始禁止MTBE,如:加利福尼亚州,纽约州台了一系列有关发展非粮生物乙醇的政策,2006和康涅狄格州。《能源政策法案》中关于改善空气年12月,国家发改委明确提出要求以非粮为主,积质量的要求和赔偿责任进一步推动了燃料乙醇的极稳妥地推动生物燃料乙醇产业发展。2007年6需求;三是《能源政策法案》中提出了“可再生燃料月,国务院召开可再生能源会议,停止在建的粮食标准( Renewable Fuels Standard,Rs°,对特别指乙醇r中国煤化工不得消耗粮食,定的燃料规定每年有固定最低消费的任务,包括不得CNMHG寺发展非粮燃料联邦政府有购买液体生物燃料的第一任务,要求乙醇。2007年8月,国家又发布《可再生能源中长200年联邦任务购买40亿加仑可再生燃料,2012期发展规划》主要鼓励非粮生物质为原料的燃料战略与决策中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究乙醇生产。粮价的波动是由生物燃料乙醇的发展程演进经历了生产环节为主的阶段、生产与消费导致的吗?尚未有明确定论6,粮食价格的增加并重的阶段和多环节并重的阶段。前两个阶段补在多大程度上取决于玉米、糖、大豆、油菜籽以及贴对象主要是粮食乙醇尤其是玉米乙醇,而在第棕榈油呢?还不确切刀。据估计生物燃料对粮食三个阶段则主要是以纤维素乙醇为主要补贴对象价格上涨只有10%-15%贡献,而人口的增长,的补贴框架体系。整个过程长达40余年之久,从收入的增加,美元的贬值,部分地区粮食收成较补贴的角度上愈显丰富,而巨额的补贴对生物乙低,以及对未来固定市场的预期都应该对粮食高醇起到了极大的推动作用,而补贴给各级财政带价负责9。目前出台的这一系列政策,只是将燃来的负担也同时存在。美国生物乙醇的补贴,必料乙醇发展的边界进一步划清,虽然燃料乙醇有然随着时间的推移而减少或取消,但目前纤维素利于解决能源安全环境问题以及提高农民收入乙醇处于重大技术突破阶段,投入在短期没有减和提高就业,但是生物燃料乙醇不能危及粮食安少的趋势。全,不能与农争地,与民争粮做法的提出,本质上第三,中美补贴政策手段差异明显。我国的只是提出生物燃料乙醇发展的原则,发展我国非生物乙醇补贴手段涉及直接补贴,市场价格支持,粮燃料乙醇的政策目标仍未明晰。税收减免,基金支持,研发支持等。补贴中政策意美国发展液态生物燃料的政策目标相对比较见指引多,法案法规推动少。明确。最初发展燃料乙醇的目标或者说动机是为美国补贴政策的手段与其市场经济发育程度了国家的能源安全,减少进口石油依赖,寻找替相联系,呈现出多尺度,多渠道,而且自始至终呈代能源。从1990年的《清洁空气法案修正现出法案推动的特点补贴的手段涉及直接补贴,案》,到2005年《能源政策法案》中使用“可再市场价格支持,税收减免,信贷支持,研发支持。生燃料标准”(RFS)以及2007年出台《能源独立补贴的层次上除了联邦政府之外,州政府一级的和安全法案》,对发展生物燃料乙醇的目标一步比投入力度也比较大步清晰,对“乙醇用作汽车燃料减少石油进口,三、中美生物燃料乙醇基于供应链的补贴策减少温室气体的排放并促进农村发展”有明略比较确的定位,且以法律的形式明确化。2008年奥巴生物燃料乙醇供应链主要包括中间投入环马政府颁布的总统指令,又进一步明确了发展纤节、附加值要素投人环节、产出环节、消费环节以维素乙醇的战略目标。及研发环节。本文依次对以上环节中美在生物燃其次两国补贴政策涉及环节不同。我国生料乙醇的补贴方式进行详细比较2]。物燃料乙醇补贴政策在不同阶段的差异性与当时(一)中间投入环节的产业发展目标以及生物燃料乙醇产业的发展状该环节,中美两国补贴方式的共同点是各种况相联系,一方面应该看到其历史的适应性,另一现金补贴,税收减免以及市场价格支持。不同之方面,也应充分看到其发展性随着政策目标的调处是我国在能源作物的补贴方面力度比美国要整,生物燃料乙醇产业的补贴领域、补贴方法与手小,但我国在其相关能源与资源价格方面有价格段会进一步调整和完善。总的来看,我国生物燃限制,使得实际补贴额度并不少于美国相关能源料乙醇的发展起步比较晚,发展历程较短,在十年和资源的实际情况。的发展过程中,主要经历了成本加利润、定额补生物燃料中间投入环节主要涉及能源作物贴弹性补贴的阶段而这些阶段的演进主要集中能源中国煤化工引投人环节的补在生产环节补贴的环节在消费、研发等方面明显贴手CNMHG减免,市场价格不足支持。补贴的层次既有中央政府又有地方政府。美国生物燃料乙醇补贴政策,起步比较早,历2002年对购买陈化粮生产乙醇的生产商提供补中国软科学2010年第12期贴,作为燃料的原料—玉米,国家在2004年开始和州政府。令人惊讶的是,即使是有关生产生物有粮食补贴补贴率由省政府制定,普遍比率为每燃料的劳动力也在补贴范围内。在华盛顿州就鼓亩10元。2005年,农民从减税,直接粮食补贴以励劳动力在生物燃料产业就业,形成生产能力。及农机补贴等形式中,受益金额约人民币700亿支持生物燃料乙醇的资本激励计划也大大减少了元。为保护国内价格,对中间投入的化肥暂时免企业资本成本。对购买生物燃料有关的设备特别征增值税。同时由于全国电力价格受限,农民实免税是常用的作法。另外,生产乙醇的设备被划际也是受益其中,所以,我国在该环节实际投入较分为可减少废弃物并进行回收,所以适用于加速多,体现增加农民收入的诉求。折旧。仅2000年以来,乙醇生产方面累计投资超美国在中间投入环节的补贴方式主要是市场过180亿美元,加速折旧构成了一个相当大的补价格支持,包括进口关税的干预措施。层次上主贴。在许多州,政府通过资本赠款帮助企业在生要来自联邦政府。由于美国在全球市场的玉米和产设施、加油或混合的基础设施方面筹集资金,或大豆占支配地位,政府通过农业补贴间接地支持购买更昂贵的替代燃料车辆。许多乙醇项目成为了生物燃料的主要原料。玉米历来是美国补贴量政府机构的示范项目,2005年的《美国能源政策法最大的农作物之一,在1995年和2004年之间,玉案》,就对一些大型生物燃料示范项目提供了专项米的补贴总额估计将近420亿美元,在2005年高资金。信贷补贴也较常见,如特拉华州的绿色能达94亿美元。但美国玉米生产是化学密集型的,源基金为生物乙醇生产提供直接的信贷补贴,许玉米的生产往往用水较多,水资源以及化肥等投多州对乙醇项目发行免税债券,如夏威夷州已批入品的价格是市场化价格,因此,美国农民在这一准5000万美元的免税债券资助蔗渣乙醇厂,内布方面的间接补贴实际比中国少。拉斯加州授权在公共权力的地区建立乙醇工厂(二)附加值要素投入环节并利用免税债券来资助他们的建立,新泽西州批在有附加值(资本,土地,劳动力等)要素投入准8400万美元的免税资金给私人乙醇工厂。环节,两国共同之处,均在资本方面有补贴措施。(三)产出环节不同之处美国补贴附加值要素更加丰富和全面,产出环节是两国最早实施补贴的环节,且均涉及资本、劳动力和土地等自然资源,而我国尚处提供直接与产出挂钩的补贴,以及实施不同程度于起步阶段,仅在资本领域有补贴揹施。的税收优惠和信贷支持;不同之处,一是我国政府在中国增值的要素补贴明显处于起步阶段补严格控制乙醇生产企业进人,而美国不进行控制,贴手段有优惠贷款和投资补贴。层次上主要来自中对所有企业进行补贴,只是根据生产能力补贴额央政府。不过可喜的是,006年出台的《可再生能度有所区别而已;二是补贴的方式上,美国更加灵源法》建立了可再生能源特别基金。这个基金支持活,如有赠款和放弃监管的做法。非粮生物燃料生产示范项目和国内用于生产生物燃我国在该环节补贴手段主要是直接补贴,市料的制造设备。根据可再生能源产业指导目录,可场价格支持。层次上有中央也有地方。我国政府提供给利用非粮食原料生物燃料的项目优惠贷款。对五个授权的乙醇企业提供与直接产出挂钩的补此外,财政部的补贴示范项目,包括纤维素乙醇高贴。起初对乙醇生产者进行的补贴是基于生产能粱乙醇或木薯乙醇。相关项目符合中国工业标准的力的补贴,2007年根据实际产量进行定额补贴,将获得投资总额的20%-40%的资助。2008年开始,定额补贴变为弹性补贴,补贴在企业美国在增值要素方面涉及内容比较丰富,包业中国煤化工府严格控制乙醇括资本劳动力,土地和其他自然资源。在这个环生产CNMH限的市场竞争,节补贴的手段有加速折旧,直接的专项补贴信贷在授权使用El0乙醇汽油的省份中,保证乙醇的补贴以及税收的减免。涉及的层次包括联邦政府需求价格,也成为对乙醇生产商的一种市场价格战略与决策中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究支持形式。府机构提出购买替代燃料车辆( Alternative fuel ve在美国,联邦政府和许多州为乙醇生产商提 hicles,AFVs)的要求,规定当购买新的车辆时,政供了生产支付或税收抵免。对每家工厂每个单位府机构购买替代燃料车辆作为其车辆的指定部生产的产出,提供预先指定的付款或税收抵免。分。美国市场于是出现了乙醇弹性燃料车辆在联邦一级,从1990年开始对小生产者税收抵免,( Flexible fuel vehicles,FVs)市场。随着时间的推根据工厂产能的行业数据,估计这一规定的收入移,联邦政府获得相当多的乙醇弹性燃料车辆。损失每年将超过1亿美元m。美国农业部通过生一些州还支持民营弹性燃料车辆,在购买替代燃物能源计划对每加仑乙醇的生产,支付与产量挂料车辆时提供以州为形式的回扣和税收抵免,或钩的补贴款以及额外的奖金。一些州对生产者提削减关于许可费和车辆税。个别州,甚至一些城供了税收抵免或为其生产提供款项。美国促进乙市,也提供了监管奖励措施来支持替代燃料车辆。醇工业发展中,放弃监管的做法实际上也为生物(五)研发环节乙醇企业提供了一个相当的补贴收益。在研发方面,两国均在研发领域对生物燃料(四)消费环节乙醇提供支持。不同之处,美国在研发投入上起在消费环节,我国生物燃料乙醇的补贴政策刚步较早,且资金投人较大,尤其在非粮作物的研发刚起步,只是定点生产定向流通封闭运行;而美国投入力度大,一方面支持生物乙醇示范项目,另则补贴形式多样,主要通过支持基础设施投资。方面,支持相关科研机构。我国则起步较晚,补贴中国在消费环节补贴方面,主要体现在试点额度小,主要以可再生能源基金的形式。省份封闭消费混合乙醇。从2003年起,“定点生在中国,主要以可再生能源基金,无息或贴息产定向流通、封闭运行”成为生物乙醇的主要推贷款的形式补贴研发活动中的人工费、设备费能广方式,目前已经在黑龙江、吉林、辽宁河南、安源材料费租赁费、鉴定验收费等支出等。主要方徽、河北、山东、江苏、湖北(李志军,2008)、广向包括使用非粮食作物生产生物燃料和使用林木西开始全面停用普通无铅汽油,封闭使用添加生质生物质生产生物燃料的研究;在荒山、荒地以及物乙醇的乙醇汽油。沙质和碱性土壤中,试验种植非粮食作物生产生而美国在此环节采取多种形式,联邦和许多物燃料的科学技术研究;有关生物燃料示范项目州通过补贴支持基础设施投资来运输,储存,分销的开发和利用;以及生物燃料的原料发展和评估。和分配乙醇。做法之一是对乙醇炼油厂的基础设在美国,研发环节补贴主要有两个方面。施提供补贴。由于纯乙醇吸收水分,必须隔离和方面,政府支持生物燃料示范项目活动。2007年6存放在抗腐蚀容器中,通过适当密封件和垫圈再月,美国能源部与农业部联合投入830万美元,对泵出。因此,与其相关的设施投资昂贵。美国联11个生物燃料研究项目进行为期3年的资助,寻邦政府和许多州对此提供财政资助,根据2005年找开发网茅、水稻和柳枝稷等可再生生物质资源的《能源政策法案》,加油站能够获得税收抵免,且的新方法;2008年2月,美国能源部宣布已选定4规定每个加油站在纳税年度抵免上限为3万美元,个项目,提供为期4年、总额为3380万美元的资据此估计的补贴支出每年约为1500-3000万美助,重点开发将纤维素生物质转化成糖类的酶系元。此外,至少15个州的州政府对建立新的E85统;2008年3月,美国能源部与农业部又为2个零售设施的汽油网点以及其他乙醇分销设施提供生物质研发与示范项目提供为期3年、总共1840援助,如伊利诺伊州的E5清洁能源基础设施发万美V凵中国煤化工府通过新建生展计划,为转换现有设施提供赠款总值高达费用物燃CNMHG发展。200年,总额的50%。做法之二是补助能够运行乙醇的车美国能源部投入超过4亿美元建立生物能源科学辆。1992年《能源政策法案》对美国联邦和州的政研究中心、大湖生物能源研究中心、联合生物能源中国软科学2010年第12期研究所,主要研究内容包括重新设计生物质过程40%-45%。因此改善能源消费结构,提高能源工程,开发新型更有效的植物纤维素乙醇生产技消费效率十分紧迫,发展生物燃料乙醇可以部分术和其他生物燃料新技术,在全国范围内实现商实现化石能源替代,减少环境污染,实现节能业化生产纤维素乙醇和其他生物燃料等。减排四、完善我国生物燃料乙醇补贴政策的对策第三个目标是充分利用资源,提高农业资源建议使用效率,促进农业发展。发展生物燃料乙醇可通过上述比较,我们发现,中美在生物燃料乙以有助于边际土地的开发和利用,提高秸秆等农醇补贴的政策演进、发展目标以及生物乙醇产业业废弃物的使用效率),符合节约型社会的构建。供应链的补贴策略上均有较大差异。为尽快完善政府及有关部门可以根据生物燃料乙醇发展的目我国生物燃料乙醇补贴政策,推动我国生物燃料标以及技术等环节的可能性,科学确定秸秆等农乙醇产业的发展,结合我国的国情,借鉴美国在生业废弃物的利用数量。同时生物燃料乙醇的发物燃料乙醇补贴过程中积累的“干中学”的经验,展拓宽了农业的生产领域,延长了生产链条,有本文提出如下对策建议:利于农民增收,有利于大力推进现代农业和社会(一)明确我国生物燃料乙醇产业的发展目标主义新农村建设,对我国这样一个农业大国具有我国液态生物燃料乙醇发展的第一个目标是重要的意义。实现能源多元化战略目标,即基于能源安全的石(二)制定生物燃料乙醇的补贴原则油替代。据国家能源局发布的《中国能源发展报国际经验表明,对于生物燃料乙醇的长期补告200预计,2000年中国原油产量1.93亿吨增贴必然会带来机会成本和扭曲6,所以从长期来长2.1%,石油进口量2.07亿吨,增长2.1%。中看,应引进机制,逐步减少并取消补贴。但从短期国石油对外依存度已经超过50%。这意味着,我来看我国应该继续补贴生物燃料乙醇产业的发国每天需进口约56.7万吨石油才能维持社会经济展,因此制定生物燃料乙醇的补贴原则十分重要。正常运转。开发新能源成为应对能源危机的必然1.规划先行,全盘部署规划先行,全盘部署选择,而能以液态方式替代化石能源的,又非生物的原则,就是要在符合国家“非粮替代”的要求下能源莫属。作为我国能源多元化的战略之一的生认真组织全国开展关于非粮生物乙醇产业的专项物燃料乙醇的发展,政府应该根据我国生物燃料规划工作,深入调查研究不同省市国土资源的状乙醇的资源潜力以及当前的技术水平科学测算并况,尤其是可用于种植甘薯和甜高粱的边际性土规划确定生物燃料乙醇在能源多元化战略中的比地资源的状况以及纤维素乙醇的资源潜力,结合重,进而确定生物乙醇的发展数量、速度与规模。当前生物乙醇的技术水平,切实做好关于相关原第二个目标是实现节能减排的环境保护目料基地的建设和产业规划的全盘部署工作,制定标。随着我国经济的高速增长,以化石能源为主生物乙醇产业的发展数量、规模与速度,确定补贴的消费量越来越大,给环境带来的压力也越来越投入的重点环节和领域,总体投入水平和投入的大。我国是世界上二氧化碳排放大国,2006年化步伐。石燃料排放已达16.6亿吨碳(美国橡树岭国家实2.与国际油价挂钩,动态平衡与国际油价验室二氧化碳信息分析中心)。随着《京都议挂钩,动态平衡的原则就是要建立与国际油价挂定书》的到期,第二轮谈判的来临,面临温室气体钩的生物燃料乙醇动态补贴机制,在国际油价涨减排的压力将越来越大环境约束成为中国工业跌时凵中国煤化工,按季滚动调整发展的三大约束之一,我国政府200年哥本哈根补贴CNMHG时的积极性,又会议之前,已向世界郑重承诺,到2020年我国单位能规避在油价持续低送时企业业绩的不稳定性,国内生产总值二氧化碳排放比2005年要下降实现总体动态平衡。此外,加快运输燃料价格自战略与决策中美生物燃料乙醇补贴政策比较研究由化进程,放开价格管制,以创造良好的市场,对费环节,加强对生物乙醇储运、分销、销售环节的生物燃料乙醇产业的发展十分重要。设施投人的补贴,可在试点省市的生物乙醇网点3.多环节兼顾,技术优先多环节兼顾,技术的建设上予以税收优惠和贷款贴息,同时支持弹优先的原则就是要在生物燃料乙醇供应链的各个性燃料汽车的研发与推广;在研发环节,加大生物环节统筹协调兼顾,配合制定补贴政策,原料供燃料乙醇的技术研发补贴。建立生物燃料乙醇的应、乙醇生产、混配、储运和流通及相关配套政策、研发专项资金,对于研究机构以无偿资助为主,对标准法规的制定等各个方面各个环节,与市场发于企业可以采用无息和贴息贷款相结合的方式育关系紧密,是一项系统工程。在完善产业供应来支持国内研究机构和企业在生物燃料乙醇核心链补贴策略的过程中,为避免重复提高补贴的效技术方面提高创新能力。近期重点支持以木薯、率,需要多个部门协同配合制定补贴政策;同时注甘薯、甜高粱等为原料的生物燃料乙醇技术。从意优先支持技术研发创新环节,尤其要对以具体长远考虑,要积极支持以纤维素生物质为原料的的科研项目和生产项目为依托,非粮作物的燃料生物燃料乙醇技术。乙醇的技术研究与开发加大补贴。其次加强补贴政策的立法推动。加强立法4.多种手段有机组合,讲求效率多种手段·推动,就是要使产业发展建立在法律法规的基础有机组合,讲求效率的原则就是要采取多种手段上,无论是产业发展的目标,规制的信息结构,补措施提高补贴的政策效率,在补贴政策之外可以贴的工具与约束以及可行的激励方案,均要予产采取如征收碳税或者要求对环境付费,或征收燃权和法律相吻合。纵观美国生物燃料乙醇的发展料税以及实施混合要求等措施来提高补贴的效过程,立法推动,法律支持十分明显,我国应予以率;从补贴政策本身来看,可以实施直接价格支借鉴,在规范补贴的水平与结构,建立补贴机制持税收减免,信贷支持,贸易保护,专项资金,直评价补贴的效力,以及权衡不同环节的福利水准接投资等措施有机组合,同时建立生物燃料乙醇方面在目前可再生能源法的基础上,应进一步不补贴机制的业绩评价方法,在制定不同非粮作物断完善。的补贴标准及评价不同非粮作物的补贴效力时第三,拓宽补贴资金的来源渠道。在当前可既要体现不同非粮作物的生产成本,又要鼓励有再生能源专项基金的基础上积极拓宽企业补贴效率的燃料乙醇的竞争,减少补贴造成的扭曲。资金来源。中央和地方政府可以出台产业投资政(三)完善生物燃料乙醇补贴的措施策,可以建立以项目为依托,尤其是示范项目为依首先,完善产业供应链的补贴措施。在中间托的财政转移支付专户;可以积极开发相关金融投入环节,对非粮能源作物的补贴,可参照粮食乙产品,对企业发行可再生能源免息债券等;在统醇当时的作法采取直接价格支持,税收减免,现金部署,科学规划指引下,可以鼓励私人投资加入到直接补贴等手段。对购买非粮能源作物种子以及生物燃料乙醇产业中来,为最终生物燃料乙醇产相应农业机械予以直补,购买化肥可以实行免征业的市场化以及取消补贴创造好的竞争环境。增值税;在附加值要素环节加大资本领域的补贴参考文献:力度,对非粮生物乙醇的生产设备,可以允许其实1]李志军生物燃料乙醇发展现状问题与政策建议行加速折旧同时拓宽土地和劳动力等要素的补[.中国生物工程杂态207)139142贴办法,对边际土地资源的开发和利用和从事非[2]KOPLOW 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