有无帕累托最优解？国家能源局领导发文支持天然气直供，如何看待

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近日，中国能源报上的一篇长文《直供：天然气市场化改革的现实选择》在天然气这个不大的圈子里引起不小的反响。

这次有何不同？

最大的爆点当然是文章作者的身份特殊，同时文章中还一并谈到了大用户直供、特许经营权、交叉补贴等极具争议性的话题！

中国能源报在最后单独标注出作者来自山东省国家能源局山东监管办，这是迄今为止看到的发改委及国家能源局系统内的领导第一次以个人身份回应直供和特许经营权等问题，当然这只是山东监管办个人身份无法直接代表国家能源局表态，但至少代表了一些导向。

作为能源行业随波逐浪的小沙弥，大领导写的文章就不一一辨析了，领导最大的观点是“直供促进天然气市场实现帕累托最优”。

真的能够实现帕累托最优吗？还是需要先说一下终极观点：

国家层面“管住中间、放开两头”的油气体制改革有助于国内天然气产业的健康平稳发展，天然气市场化是大势所趋也是发展中国特色市场经济的需要，天然气大用户直供确实有助于减少产业链层级为用户降本增效，但天然气市场化改革是一项系统工程，需要从全产业链层面系统性考量和设计，单纯的推动大用户直供而其他相关环节市场化改革并未跟上的话，这并不是帕累托最优解，恐怕还有可能导致整个产业链尤其是下游产业链结构性破坏，产生一些意想不到的后果。

下面放出以前推文中关于天然气直供的一些内容，权当做不同的视角看看吧。

1、城燃是如何成为终端气价高的替罪羊？

不知从何开始出现了一种论调，好像终端用气气价高都是因为中间多了城燃这个环节，城燃仿佛成了万恶之源。

但真的是这样吗？

恐怕只是因为城燃是直面和服务千千万万的用户，导致一些意见和矛盾全部反馈和集中于城燃身上，城燃一不小心成为终端气价高的替罪羊。

如果从全产业链的角度来看，天然气气价高根本是涉及到各个环节的问题。

从上游来看，2019年上游首次在淡季继续向下游涨价，涨幅还非常高。上游涨价的原因无非综合进口管道气、进口LNG、国产气之后综合气价成本继续上升。但仔细想想，中石油每年进口管道气和LNG确实亏损，但国产气不亏，2018年勘探与生产板块的经营利润为735亿元，其中很大部分都是国产气带来的，这在很大程度上中和了进口亏损。另外，再说，中石油说中亚、中缅进口管道气每年巨亏，中石化完全没有进口管道气的业务，主力是川气东送，可为何中石化涨得比中石油还猛？

从中游来看，省网公司这一环节也是难以拎得清。

在某些省份而言，确实省网的投资在全省的天然气利用方面起到很大的作用，但有很多省网为了自身利益，以政策手段限制地方城燃直接接入上游门站，反而背靠背建站坐收管输费，同时前些年配气价格成本监审一直未落实，很多省网的价格均是不清不楚的，这难道不是气价高涨的原因之一？

从下游来看，城燃这一环节因为直接服务于千家万户，好像一涨价所有原因都赖城燃。但一方面随着城燃配气价格监审的逐步落地，城燃的准许收益率都被控制在7%左右，气价空间被严格限制和压缩，另一方面，由于长期以来未能理顺的气价体系和交叉补贴问题，稍高一些的非居气价本质原因是要去补贴安全风险大运营成本高的千千万万民用户以及基础设施建设。

从油气改革的核心原则“管住中间，放开两头”来看，目前随着配气价格监审的逐步落地，中间省网和城燃经监审的成本和价格是公开透明的，会受到地方政府严格管控，这部分的价格相对来讲是科学合理的，但上游的所谓“非管制资源”涨价却是完全市场化和不透明的，而且由于上游未真正实现放开，在下游销售价格受地方政府管制、上下游联动调整等市场化机制尚未健全的情况下，下游根本没有任何市场化谈判的空间。

从这个角度而言，终端气价高真的就完全归咎于城燃吗？

2、上游直供真的能降低用户用气成本？

上游气源单位直接给终端用户供气，真的能降低用户用气成本吗？

其实未必尽然。

众所周知，城市燃气行业是典型的重资产、重投资行业，具有明显的规模经济效应；同时，城市燃气还是重要的公用事业，城市燃气管网属于网络型自然垄断环节，需要承担普遍服务义务，考虑到不同用户的价格承受能力差异，不同类型的用户之间必然存在着交叉补贴，必须通过大用户来分摊整个配气管网投资建设和运营成本。

因此，不考虑实际情况，不从全局出发，一刀切的推行大用户“直供”，肉都被上游拿走只剩下安全管理风险高运营维护成本高的居民用户以及一些小的工商业这些难啃的骨头，势必会造成已经建成的配气管网利用率下降，很可能会导致资产闲置浪费甚至重复投资，同时由于成本压力巨大，城燃对安全生产的投入积极性大大降低，最终带来的必然是整体用气成本的增长和安全风险的不断提升。

就城市燃气企业的配气成本来看，2018年以来各地陆续出台了城市燃气配气价格管理办法，对本地配气环节的成本开展了监审，对配气价格进行了规范。对于成熟的城市燃气企业来说，得益于多年经营积累形成的规模经济效应，通过不同用户之间的交叉补贴，使终端用户平均用气价格达到相对平衡的合理水平。若在此时将大用户转为直供，相当于把最优质的大用户拿走，而将用气量不均衡的、配气成本较高的采暖、居民及小工商业用户留给城市燃气企业，这将严重破坏已形成的规模经济效应，打破目前的价格平衡，最终结果必将推高其他用户需要分摊的配气成本。

另外，从生产运行角度来看，成熟的城市燃气配气管网通过长期建设，已经形成了统一调配资源、统一调度运行、统一安全管理的良好机制。由于大用户用气量大，是平衡城市天然气供应峰谷差的有效手段，如果大用户转由上游企业直供，城市燃气剩余用户的用气峰谷差将进一步扩大，供气保障难度和储气调峰成本也随之加大，最终也将推高其他用户的用气成本。

3、如何“直供”才能真正降低用气成本？

从本质上来看，未来当气源实现市场化、管道及接收站等基础设施独立且实现第三方公平准入后，目前上游企业的生产销售一体化模式必然面临变革，实际上目前上游企业的销售业务板块和现在的城市燃气企业将变成同等地位的天然气销售企业，二者之间在客观上是不存在“直供”概念的，更可能的关系是互相竞争的关系，这应该也正是中石油将天然气销售板块与昆仑能源进行管理整合的重要原因。彼时，成熟的城市燃气企业凭借已经形成的供气规模，完全有条件也有能力争取到相对合理的天然气价格，自然而然的可以降低用户的用气成本。

在目前天然气市场化改革的深水期，如果上游企业利用生产销售一体化的优势，大玩“以资源换市场”游戏，绕过下游企业直接拿走优质的用户，甚至直接将下游企业现有的优质用户“抢走”，实质上是将完整的城市燃气管网系统进行分割，极有可能使下游企业的经营状况迅速恶化，最终城市燃气行业的投资者将被迫逃离，或是少投资、不投资，“烂摊子”甩给政府，天然气下游市场近二十年的改革成果很可能会受到致命的打击。

那么在市场化未完全实现之前怎么办呢？实际上，2017 年 8 月四川成都出台的《关于创新要素供给培育产业生态提升国家中心城市产业能级能源政策措施的实施细则》中就提出，支持天然气大用户直供，减少供气中间环节。但是同时实施细则也明确要求，这种所谓“直供”仅仅针对具备实施直供条件的企业，而且要由企业向属地能源管理部门提出申请，成都市经信委会商中石油、中石化等气源供应单位后方可安排直供。

不难看出，所谓“具备实施直供条件”就是要明确限定直供大用户的范围，而不是所有大用户都要直供。那么应当如何界定是否直供呢？笔者认为应当以降低社会总体用气成本为出发点，而不能简单的以“点”代“面”、以降低局部甚至个别用户的用气成本为目的。

在界定是否直供时，起码要考虑以下两个方面：首先，上游企业不宜直供城市门站以内且已经纳入城市燃气经营区域的用户，以免破坏原有的城市燃气规划和建设序列，打乱已经形成的燃气设施布局。其次，对新增大用户也要严格区分情况确定是否纳入直供范围，对于那些能利用城市燃气企业现有的全部或部分管网供气的新增大用户，通过城市燃气企业供应可以减少重复投资、降低营运管理及维护等资源投入的，不宜纳入上游直供的范围。

4、真正“管住中间，放开两头”才是最优解

当前，国家管网公司成立在即，这必将成为进一步深化天然气市场化改革难得的历史机遇期。作为我国天然气产业链的组成部分，各个环节的企业应当各谋其位、各司其职，共同努力，推进天然气产业的可持续发展。

上游气源企业层面，首先得进一步放开上游，这个恐怕才是最关键的。同时应当大力推进国产天然气的勘探和生产，通过技术创新升级降低天然气生产成本；应当进一步加强对国际天然气市场的跟踪和研判，不断优化进口天然气采购策略，降低整体采购成本。

中游管输企业层面，应当不断提高基础设施利用效率，进一步寻求管输成本下降的空间，降低中间管输环节成本。

下游配气企业层面，要通过持续扩大终端市场天然气利用，提高气量规模，提升配气管网投资运营效率，致力于降低配气成本。

相信在国家发改委的政策引导和监督管理下，通过全产业链各个环节的共同努力，市场化改革一定会取得成功，天然气行业一定会迎来更加美好的明天。