于翠婷,等:中国天然气产业政策的特征、效力与协同研究 ——基于2004—2022年政策文本的量化分析

1.1　数据来源

自“六五”规划将天然气行业以“国家战略行业”纳入中国国民经济发展规划当中以来，中国天然气行业得到了长足发展。2004年“西气东输”工程全线投产运营，标志着中国进入全新的“天然气时代”，有利于中国能源结构调整。为全面分析中国天然气产业政策演变特征，本文以2004—2022年国家及各部委颁布的与天然气产业相关的政策文件作为研究对象。从各级政府官网收集了2004—2022年国家及各部委颁布的所有与天然气产业相关的政策，为保证数据的全面性，再利用北大法宝数据库中的天然气产业政策对上述政策进行了核对和筛选，最终收集了与天然气产业相关的政策4 963条。

1.2　政策量化标准手册制定及有效性分析

1.2.1　政策力度量化标准

借鉴张国兴等 ^［11］ 研究思路，本文主要构建政策力度、政策目标和政策措施三维政策效力评价模型。其中，政策力度是反映文件法律效力的重要指标，学术界对政策力度量化标准基本达成统一共识，均认可发布主体行政级别越高、政策力度就越强。政策力度量化标准见表1。

表 1　天然气产业政策力度量化标准

1.2.2　政策措施、政策目标量化标准

不同研究对象的政策措施、政策目标所包含内容差异甚大。为确保构建一套有效的政策措施及政策目标量化标准，本文设计了一份专家调研方案。具体实施方案为：

1）初步制定量化标准手册。对2004年以来所有天然气产业政策进行系统研读，并初步制定了政策措施 ^［12］ 和政策目标 ^［13］ 两个维度的详细量化标准。

2）选择专家并给出打分。聘请了高校教师3名、政府科技管理部门人员2名、石油行业科研业务人员2名组成专家小组。了解打分内容及注意事项后，由各位专家对初步给出的政策量化标准手册的合理性及有效性进行打分。

3）专家反馈数据分析。共收集专家问卷7份且均为有效问卷，利用变异系数 V _i = S _i / C _i （ S _i 为第 i 项内容得分的标准差， C _i 为均值）衡量量化手册内容的差异性程度。经测算，政策措施手册中 V _i 值有2项超过0.25，有8项低于0.25；政策目标手册中 V _i 值有1项超过0.25，有7项低于0.25。这表明初步拟定的量化手册较为合理，专家对量化内容的意见趋于一致。

4）确定最终量化标准手册。一般认为，变异系数不应大于0.25。若数值超过0.25，对应项应予以剔除 ^［14］ 。于是，本文仅保留低于0.25的内容。

5）量化测试及确定量化标准。在正式打分之前，从政策文件中随机抽取了10份文件进行测试。研究团队6位成员（其中4名学生）分成2组，按照量化标准对政策措施和政策目标进行打分。再次利用变异系数对打分结果进行评估，同时将两组的打分结果进行对比，以确保90%以上的统一率。经过2轮测试及调整后，打分成员的意见基本趋于一致，确定了最终量化标准手册（见表2和表3）。

表2　天然气产业政策措施量化标准

表3　天然气产业政策目标量化标准

1.3　数据处理

公式（1）是对政策力度、政策措施和政策目标进行综合考察 ^［11］ ，测算中国天然气产业政策总效力（ OPE _i ）；公式（2）测算中国天然气产业政策平均效力（ ATPE _i ）。

政策协同属于公共权利运用范畴，Magro等 ^［15］ 认为政策协同是指政府利益相关部门通过利用不同政策相互协作、配合以实现政策合力，进而实现共同目标的过程。公式（3）测量中国天然气产业政策措施协同度（ COPM _i ），公式（4）测量中国天然气产业政策目标协同度（ COPG _i ）。

式中： N ——第 i 年中国天然气产业政策总数量，条； S _l ——第 l 条政策力度得分； M _l ——第 l 条政策措施总得分； G _l ——第 l 条政策目标总得分； M _lk 和 M _ln ——第 l 条政策中选择第 k 项和第 n 项措施得分； G _lg 和 G _lh ——第 l 条政策中选择第 g 项和第 h 项政策目标得分。

协同度数值越大，代表一条政策使用的措施或实现的目标越多，且该条政策使用的各措施越具体或实现的各目标越明确。

2.1　天然气产业政策数量演变特征分析

2.1.1　天然气产业政策数量呈现倒U型趋势

单从政策数量来看，中国天然气产业政策数量呈现先上升后下降趋势（见图1）。2004年直至“十二五”时期，中国不断加强对天然气产业的重视，其政策数量呈现稳步上升趋势。2011—2020年更是天然气产业发展的黄金期。究其根源，为扩大天然气利用规模，2012年12月政府首次单独就天然气产业发布了《天然气发展“十二五”规划》，这为天然气产业长期发展指明了具体的目标和措施。随之，2013—2017年发文数量均超过40份，2016年政策数量达到峰值。“十三五”期间，中国天然气政策数量并未随《天然气发展“十三五”规划》颁行而增加，整体数量呈现逐年下降趋势，主要在于“十二五”期间中国颁行大量稳定天然气产业发展、加强天然气产业基础设施建设以及提升天然气产量的相关政策文件，天然气产业发展取得了长足进步。“十四五”开局之初，有关天然气政策发文量较为持续且呈上升的态势。尤其2021年为实现“双碳”目标，政府设计了“1+N”的政策体系。作为顶层设计的“1”，有关天然气的政策多以中长期为主，强调天然气在实现“双碳”目标中的平稳过渡作用。

图1　2004—2022年天然气产业政策数量、政策效力趋势

2.1.2　常规与非常规天然气政策文件数相差悬殊

中国天然气产业政策文件多以常规天然气产业发展为主，非常规天然气政策数量较少（见图2），2004—2021年中国常规天然气产业政策文件占总政策的平均比重为87.21%。在“十二五”规划后，非常规天然气产业受到重视，2012年3月颁布了《页岩气发展规划（2011—2015年）》，2016年9月颁布了《页岩气发展规划（2016—2020年）》，而后国家层面非常规天然气产业相关政策较少。从内容上看，前期中国非常规天然气政策主要集中于非常规天然气技术开发与利用，后期多以维持非常规天然气产业稳定发展与市场化机制建设为主。为实现“双碳”目标，“十四五”开局又转向了加快非常规天然气资源规模化开发。

图2　常规与非常规天然气年度政策数量统计

2.2　天然气产业政策效力演变特征

2.2.1　天然气产业政策效力呈现明显周期性

由图1可知，天然气产业政策总效力和平均效力在五年规划的中期达到“波峰”，以“十二五”及“十三五”期间最为显著。政策效力并未随政策文件数量的多少而演变。天然气产业的发展通常以《规划》为纲领性文件，通过颁行大量政策以实现天然气产业发展目标。由于《能源发展“十一五”规划》中明确提出要加快开发天然气，天然气产业在2007年迎来首个峰值。2010年达到达到“波峰”的原因在于《中华人民共和国石油天然气管道保护法》颁行，为中国天然气基础设施建设以及未来天然气产业进一步发展提供坚实保障。2013年达到“波峰”的原因在于，“十二五”期间中国提出要推动清洁能源发展，解决“十一五”期间中国天然气产业面临的产业链发展不协调、价格机制尚未完善等困局，《天然气发展“十二五”规划》就中国天然气产供给保障、基础设施建设、技术开发等方面提出多项发展目标。2018年达到“波峰”的原因在于，2017年5月国家颁发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（简称《意见》），该文件是中共中央和国务院联合下发的，是中国最高级别的政策文件，是未来5年油气行业体制改革的纲领性文件。《意见》部署了改革油气管网运营机制、改革油气产品定价机制、建立健全油气安全环保体系等8个方面的重点改革任务，后续政府围绕《意见》颁布了一系列政策文件。这期间所颁行政策更具有系统性和长远性，强调天然气产业协调稳定发展。

2.2.2　平均措施和目标得分是影响政策效力的根源

为挖掘中国天然气产业政策平均效力呈现周期性的深层原因，本文从平均政策力度、平均政策措施和平均政策目标得分3个角度进行分析（见图3）。

图3　2004—2022年天然气产业政策力度、平均政策措施和平均政策目标得分趋势

从图3可以看出，平均措施和平均目标得分所产生的周期性是中国天然气产业政策总效力呈现周期性的主要根源。原因在于平均措施的波动规律与平均目标的波动规律基本同频，尤其是“十二五”和“十三五”期间，二者均在中期到达峰值。相较之下 ^［16］ ，中国天然气产业平均政策力度整体偏低，数值基于1.00 ~ 1.78之间。从时间变化趋势来看，平均政策力度变化相对稳定且波动幅度较小，整体呈缓慢上升趋势。从发文部门来看，多以国务院下属各部委为主，且大部分以通知、公告等形式发布。法律效力偏低，是制约政策平均效力提升的重要原因。

2.2.3　非常规天然气产业政策文件较少但其效力较高

“页岩气革命”对天然气产业格局带来深刻影响。2012年3月，多部门联合颁布了《页岩气发展规划（2011—2015年）》，标志着中国已进入常规、非常规天然气产业“双规并行”发展趋势 ^［17］ 。针对不同类型天然气资源中国政府制定不同政策引导产业发展。为此本文单独考察了2004—2022年中国非常规天然气产业政策效力的演变过程（见图4）。

图4　2004—2022年天然气（常规与非常规）产业政策总效力与政策平均效力趋势

可以看出，非常规天然气产业政策效力呈现以下主要特征。一是虽然中国非常规天然气产业政策发文数量较少，平均每年仅3.26份（见图2），但其政策总效力和平均效力却较高。从政策效力平均值来看，中国非常规天然气政策平均效力为54.11，高于常规天然气政策平均效力（32.98）。这是由于中国非常规天然气政策基本以长期性文件为主，政策目标与政策措施制定较为详尽。具体表现在，非常规天然气政策措施得分（5.76）和目标得分（6.06）均高于常规天然气政策措施得分（4.41）和目标得分（4.28）。二是非常规天然气政策总效力整体呈现先上升后下降趋势，政策平均效力则随时间呈现波动下降趋势（见图4），其政策效力在“十二五”初期达到峰值。这是因为2011年与2012年中国分别就煤层气与页岩气单独颁行了发展规划，为引导中国非常规天然气产业发展制定了详尽的政策目标与政策措施。“十二五”期间，中国非常规天然气勘探取得突破性进展，产业已经进入平稳发展期，因而非常规天然气产业政策颁布数量呈下降态势。

3.1　天然气产业政策措施协同演变分析

2004—2022年，中国政府颁布与天然气产业相关的政策中，使用频次最高的是行政措施，占比高达54%。此外，“十二五”规划实施以来，技术研发是中国天然气产业发展重点领域。故本文重点考察了行政措施和技术措施同其他措施之间的协同，具体协同情况见图5和图6。

从图5可以看出：一是行政措施与安全措施协同度最高，表明政府对天然气产业安全生产高度重视，注重将行政措施与安全措施结合使用以保障生产安全；二是引导措施、财政税收措施、其他经济措施与行政措施的协同度整体较高，尤其是“十二五”和“十三五”期间，表现出明显的周期性波动特征，在五年计划中期达到峰值；三是技术措施与行政措施间的协同程度整体呈现先上升后下降趋势，主要是因为政策目标发生了改变，“十二五”期间重点攻克勘探开发关键技术使得政府在这一时期采用大量行政措施来提升技术创新效率，而“十三五”时期天然气产业发展重心向市场化机制建设转移，“十四五”时期重心倾向绿色低碳转型，故降低了技术措施的使用频次；四是环境保护措施与行政措施协同程度整体呈缓慢先上升后下降趋势，这是由于随着中国环境保护机制建设的逐渐完善，天然气产业发展过程中环境保护制度建设也在逐步趋于完善；五是金融措施与行政措施协同度较低，但近10年来呈现缓慢上升趋势，表明政府为加快实现天然气产业市场机制建立，正逐步加强金融措施与行政措施协同推动作用。

图 5　行政措施与其他措施协同的演变分析

综合图6对比发现，技术措施同环境保护措施、行政措施、安全措施、引导措施和财政措施的协同度相对较好，但与金融措施、其他经济措施协同度相对较差。从时间维度来看，技术措施与其他措施协同度总体呈现先上升后下降趋势。具体来看：一是安全措施同技术措施协同度最高，这说明中国政府在推动天然气安全开发与利用过程中注重将安全措施与技术措施结合使用；二是行政措施与技术措施呈现次高协同度，协同度的平均值为15.368 4；三是技术措施与环境保护措施协同度相对稳定，这是因为在天然气技术开发利用过程中，政府始终重视对环境的保护；四是财政税收措施与技术措施协同度在每个五年计划中期均较高，尤其在“十二五”中期达到历史最高点，这主要是由于为推进天然气产业技术的发展，需要颁布财政税收措施为技术研发提供资金支持；五是引导措施与技术措施协同度呈现明显的先上升后下降趋势，在2013年达到峰值，这是因为在技术措施开展前期，需要结合引导措施，采用开展示范工程、制定引导政策等手段，充分发挥行业领头羊引领、带动作用，进而提升技术措施实施效果；六是其他经济措施和金融措施与技术措施协同度整体偏低，有待进一步提升。因此，为促进中国天然气产业健康发展，应当加强其他经济措施和金融措施的使用，同时与其他措施组合使用，以此实现政策合力。

图 6　技术措施与其他措施协同的演变分析

3.2　天然气产业政策目标协同演变分析

保障天然气长期稳定供应是事关国计民生的大事，是维持社会正常运行的基础，始终贯穿政策历史，“突破关键技术”是天然气产业一直关注的重点目标。因此本文着重分析了“保障天然气供应”、“加强科技创新与技术改造”两个目标与其他政策目标的协同度（见图7和图8）。

图7展示了历年保障天然气供应同其他政策目标协同的演变过程。从时间维度来看，保障天然气供应同其他政策目标的协同呈现先波动上升后下降的趋势。“十二五”时期协同度显著高于其他时期，这主要是由于天然气发展规划在“十二五”时期第一次被颁布，规划较为全面且系统地给出了各项政策实施的目标。该规划重点关注天然气基础设施，它是天然气开发、运输以及利用的基础。这亦是天然气基础设施建设与保护同保障天然气供应协同度保持较高水平的原因（见图7）。“十一五”期间，保障天然气供应主要是通过扩大天然气利用，但2011年以后，转变为推动天然气产业市场体系及基础设施建设。经过2004—2022年的发展，中国天然气产业在技术研发、环境保护以及安全保障等方面取得了显著成效，故导致安全目标、加强科技创新与技术改造、节能减排与环境保护同保障天然气供应的协同度呈现持续下降趋势。

图 7　保障天然气供应同其他政策目标协同演变分析

图8展示了加强科技创新与技术改造同其他政策目标的协同演变过程。从时间维度来看，加强科技创新与技术改造同其他政策目标协同度亦呈现先波动上升后下降的趋势。“十二五”期间协同度明显高于其他时期，这是由于实现天然气勘探技术突破是“十二五”期间中国天然气产业政策重要目标，因而此期间大量政策围绕加强科技创新与技术改造进行展开与实施。从平均数值来看，加强科技创新与技术改造同其他政策目标协同度呈现明显的非均衡性，与其协同度较高的三个目标分别为保障天然气供应（34.67）、节能减排与环境保护（23.00）、扩大天然气利用（18.33），但其与安全目标、天然气产业市场体系建设、天然气基础设施建设的协同度偏低。

图 8　加强科技创新与技术改造同其他政策目标协同演变分析

4.1　主要结论

本文收集整理了中国2004—2022年国家层面天然气产业政策，对中国天然气产业政策效力进行量化分析，并考察其协同演变过程，得出以下结论：一是中国天然气产业政策呈现明显周期波动的特征。以“十二五”和“十三五”期间最为突出，天然气产业政策总效力和平均效力均在五年计划中期达到了峰值。政策文件以常规天然气政策为主，非常规天然气文件相对较少但政策效力较高。二是政策措施与政策目标得分是影响中国天然气产业政策平均效力的重要因素。政策措施与政策目标得分周期性波动是造成政策平均效力呈周期性波动的重要原因。政策力度平均得分偏低是制约政策平均效力上升的重要原因。三是行政措施同其他措施的协同是天然气产业政策措施协同的核心，表明中国天然气产业政策由最初的单项措施逐步演化成多项举措协同推动天然气产业健康发展。但由于中国天然气市场化机制尚未完善，导致天然气政策措施中偏向市场机制作用的金融措施和其他经济措施的协同度偏低，常以单一政策措施被实施。四是不同时期中国天然气产业政策目标协同方向不统一。2010年为明显分水岭，此前中国天然气产业政策主要以单一目标为主，此后转向多目标协同推进天然气产业高质量发展。

4.2　建议

加强中国天然气产业政策的系统性和战略性建设。中国天然气产业政策多以“一事一议”型的短期政策为主，政策效力的峰值多处于五年计划中后期。故后续制定天然气产业政策过程中应进一步注重政策制定的系统性和前瞻性。借助“1+N政策体系”设计思路，将扩大天然气利用、推动市场化机制建设、助力“双碳”目标等中长期目标纳入政策机制设计框架当中。

稳步提升中国非常规天然气产业政策效力。持续推动国内常规天然气产业发展的同时，加快推进非常规天然气的规模化开发。扩大非常规天然气利用是构建清洁低碳安全高效能源体系的关键一环，中国非常规天然气已在勘探开发技术上取得突破，资源量较丰富，可采数量远大于常规天然气 ^［17］ 。然而具有较高法律效力的政策文件集中在“十二五”时期，近年来非常规天然气政策数量和效力均有待提高，以匹配非常规天然气产业新的发展需求。

加强天然气产业政策措施之间的协同作用。多措并举，打好行政、财税、金融等政策措施“组合拳”，全力推进中国天然气产业的市场化建设。加大金融措施与其他经济措施的利用程度，深化天然气价格改革，回归天然气商品属性，天然气价格市场化；通过减税降费的财政政策，支持企业扩大投资，进一步激发市场活力。

逐步优化不同政策目标间的协同度。在兼顾稳定推进天然气市场化机制建设、扩大天然气利用、天然气基础设施建设与保护等目标的基础上，应将“天然气+新能源”深融合发展作为新的目标之一。中国新能源发展提速较快，天然气作为低碳能源，其供应较为稳定。两者的深入融合可为优化能源结构、实现能源安全化和清洁化提供重要保障，亦是实现“碳达峰”的现实选择。

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